AULA 1- CONTROLE INTERNO E EXTERNO

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CONTROLE INTERNO, 
EXTERNO E AUDITORIA 
GOVERNAMENTAL 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. João Batista de Medeiros 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
As reflexões acerca da importância do Estado, no que concerne a sua 
organização social, política e econômica no mundo contemporâneo, tem sido 
objeto de reflexões nas heterogêneas matizes do pensamento teórico das 
ciências humanas. O complexo processo evolucionário de desenvolvimento da 
sociedade, no contexto de um mundo globalizado e com crescentes e 
abrangentes demandas sociais e econômicas; vem exigindo a atuação do 
Estado em diferentes áreas. Neste sentido, o processo estrutural de 
composição, política, jurídica e democrática da sociedade política atual, 
apresenta complexidade cujo estudo se torna mister na compreensão das 
diferentes formas de intervenção e regulação do Estado na sociedade 
brasileira; bem como o entendimento de sua estrutura burocrática no contexto 
do planejamento e gestão orçamentária. 
 
CONTEXTUALIZANDO 
O Estado assume, após a crise de 1929, um novo papel no sistema 
capitalista, com a função de interventor e regulador das atividades econômicas, 
sociais e jurídicas da sociedade, assumindo, em muitos casos, a função de 
fomentador da economia, ampliando seus gastos em empreendimentos 
essenciais para o desenvolvimento econômico e social. No contexto de uma 
economia globalizada, as demandas por políticas de Estados assumem 
características cada vez mais complexas. O planejamento passa a assumir 
notável importância na definição, elaboração e gestão das políticas públicas de 
Estado; sendo que uma das aplicações mais importantes encontra-se na 
gestão política fiscal por meio de critérios aperfeiçoados historicamente na 
estruturação das receitas e gastos dos governos. Assim, como problema de 
estudo, na presente temática da disciplina, pode-se estabelecer o seguinte 
questionamento: que importância assume, no contexto social atual, a 
organização política e o planejamento na gestão orçamentária e na 
administração pública do Brasil? 
 
 
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TEMA 1: O ESTADO FEDERATIVO NO BRASIL 
O propósito do presente tema da disciplina consiste em discutir a 
organização do Estado no Brasil, tendo como premissa a Constituição 
promulgada em 5 de outubro de 1988, a qual consolidou, na gestão pública, 
uma estrutura legalmente reconhecida e constantemente aperfeiçoada, 
denominada de orçamento público. Neste sentido, serão abordados aspectos 
importantes da organização tributária, orçamentária e a responsabilidade fiscal 
do Estado federativo brasileiro, tendo como foco principal a gestão 
orçamentária e fiscal dos entes federativos. 
O Brasil caracteriza-se como uma sociedade política em constante 
processo evolutivo de consolidação, constituído na forma de um Estado 
republicano, democrático, federativo e soberano, que tem como propósito 
garantir a dignidade de todas as pessoas que integram a nação brasileira, 
tendo como fim o bem comum. Neste sentido, de acordo com o descrito nos 
preceitos constitucionais, destaca-se (Brasil: Constituição, 1988): 
...Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados 
e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem 
como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania; 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário. 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e 
quaisquer outras formas de discriminação... 
 
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A organização do Estado no Brasil caracteriza-se por ser republicano e 
federativo, identifica-se pela integração e interação republicana entre a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Constituição Federal garante, 
no contesto dos preceitos legais e democráticos, a autonomia dos entes da 
federação, possibilitando, inclusive, a incorporação e subdivisão. Neste sentido, 
destaca-se: 
 Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, 
nos termos desta Constituição. 
§ 1º Brasília é a Capital Federal. 
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado 
ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se 
anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante 
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do 
Congresso Nacional, por lei complementar. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão 
por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e 
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios 
envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e 
publicados na forma da lei. 
 
A estrutura organizacional federativa do Estado define, 
constitucionalmente, as competências da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. O capítulo segundo da Constituição apresenta as 
várias competências legais da União, definindo a forma de organização política 
do Estado brasileiro; dentre estas se destacam: declaração de guerra e 
celebração da paz, bem como garantir a defesa nacional. Os artigos 23 e 24 
definem as competências que são comuns entre entes da federação, 
destacando-se uma série de obrigações sociais, políticas, educacionais, do 
meio ambiente, dos recursos naturais, de pesquisa e tecnologia, com o 
propósito de garantir o equilíbrio no desenvolvimento do bem-estar em todo o 
país. O capítulo terceiro destaca as competências dos Estados federados, 
definindo a sua autonomia, as suas competências, a organização política e as 
obrigações sociais. 
Após esta breve reflexão dos preceitos constitucionais conceituais 
acerca da organização federativa do Estado no Brasil, cabe uma breve 
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discussão sobre o conceito constitucional de administração pública e a sua 
estrutura burocrática. Assunto este que será abordado no próximo tema. 
 
TEMA 2: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ESTRUTURA BUROCRÁTICA 
A Administração Pública diferencia-se da administração privada por ter 
que obedecer aos princípios constitucionais (Art. 37, Constituição, 1988) da 
legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, 
razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança 
jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Tais princípios explicam 
a dificuldade de comparação entre a administração pública e privada, haja vista 
que, na administração pública, os processos são mais morosos, pois terá de 
licitar, obedecer a prazos, motivar decisões, dar publicidade aos atos com 
datas predeterminadas pela legislação, dentre outros fatores. Neste sentido, a 
administração pública segundo Meirelles (2004,p. 64 e 84): 
Em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos 
do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços 
públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da 
coletividade. Numa visão global, a administração é, pois, todo o aparelhamento do 
Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades 
coletivas [...] Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses 
qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os 
preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. (MEIRELLES, 2004, p. 64 e 
68) 
 
O capítulo sete da Constituição Federal apresenta como enfoque a 
Administração Pública, definindo regras para a atuação dos gestores públicos e 
servidores públicos em todas as esferas da federação. A Constituição 
especifica com clareza que a função da administração pública, enquanto 
estrutura burocrática do Estado, deve ter como finalidade o atendimento, por 
meio dos serviços públicos, a todos que formam a nação brasileira, com o 
propósito do alcance de sua finalidade principal, o bem comum. De acordo com 
o artigo 37 da Constituição: “A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.” 
 
 
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O Decreto-lei de número 200, de 25 de fevereiro de 1967, denominado 
Estatuto da Reforma Administrativa, classificou a administração federal de 
direta e indireta. Assim, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
devem ser compreendidos, no contexto de uma estrutura de poder público com 
a organização político-estrutural federativa, enquanto entidades jurídicas de 
direito público com poderes políticos e funções constitucionalmente 
estabelecidas. Segundo Matias-Pereira (2006, p. 101): 
 Deve-se “entender” como a pessoa jurídica ou privada, Entidades Estatais, pessoas 
jurídicas de Direito Público, Entidades Autárquicas, pessoas jurídicas de Direito Público 
e Natureza Administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, 
obras ou serviços descentralizados da entidade Estatal que a criou. Funciona nos 
termos de suas próprias leis e regulamentos próprios, podendo desenvolver atividades 
econômicas, educacionais, previdenciárias. (MATIAS-PEREIRA, 2006, p. 101) 
 
Na concepção jurídica, a administração pública, no que se refere à 
execução de suas atribuições, deve ser compreendida por meio de dois 
conceitos. O primeiro reside no conceito formal ou estrutural, entendido por 
meio da designação de órgãos formalmente e juridicamente responsáveis por 
funções executivas na gestão das políticas pública. O segundo conceito refere-
se ao aspecto material ou funcional da administração pública, por meio das 
funções e da natureza das atividades exercidas por cada órgão público, que se 
encontram legalmente definidas. De acordo com Matias-Pereira (ibid, p. 101): 
 ... a administração pública, no seu sentido formal, deve ser entendida como o conjunto 
de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo. Por sua vez, em seu 
sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. 
No tocante a sua acepção operacional, é aceita como o desempenho perene e 
sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos do Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. (MATIAS-PEREIRA,ibid, p. 101) 
 
Após esta breve reflexão conceitual e constitucional sobre administração 
pública e as suas competências burocráticas, cabe, agora, a discussão sobre a 
importância da estrutura da administração pública na gestão das políticas 
pública. Tal assunto será abordado em nosso próximo tema. 
 
TEMA 3: A COMPETÊNCIA FEDERATIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS 
Com base no enfoque do tema anterior, observa-se que as políticas de 
Estado e de governo encontram-se vinculadas com forte característica de 
 
 
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descentralização das responsabilidades e da intensificação do caráter 
democrático com participação de diferentes organizações sociais. Como 
primeiro destaque, pode-se mencionar o artigo 194 da Constituição Federal, 
que define a política de Estado na área da seguridade social, destacando-se 
enquanto um conjunto de políticas integradas dos poderes públicos, com 
participação da sociedade nos órgão colegiados. De acordo com o artigo: 
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, 
à previdência e à assistência social. 
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a seguridade 
social, com base nos seguintes objetivos: 
I - universalidade da cobertura e do atendimento; 
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e 
rurais; 
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; 
V - equidade na forma de participação no custeio; 
VI - diversidade da base de financiamento; 
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão 
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos 
aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Inciso com redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 
 
 
 Dentre outros artigos da Constituição, que destacam a integração das 
políticas de Estado e políticas de governo, pode-se referenciar a gestão e a 
promoção das políticas públicas na área da saúde principalmente nos artigos 
196, 197, 198, 199 e 200. As políticas sociais no campo da saúde pública são 
definidas enquanto um dever do Estado, sendo que as ações devem ser 
integradas com orçamentos legalmente definidos, priorizados e dirigidos pelos 
diferentes entes da federação por meio de rede regionalizada e integrada, 
consolidando-se em um sistema único, com políticas integradas, com inserção 
importante da participação da participação da comunidade. 
Outro destaque importante sobre a integração das políticas de Estado e 
de governo refere-se à responsabilidade pela gestão das políticas públicas na 
área da educação, a ser aplicada pelos entes da federação, conforme previsto 
nos artigos 205 a 214 da Carta Magna. A Constituição prevê que a educação 
 
 
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pública deve ser gratuita e de qualidade, sendo um direito de todos e um dever 
do Estado, além de definir que a organização do ensino será realização em 
regime de colaboração entre a União, Estados, Distrito federal e Municípios. 
Está previsto, constitucionalmente, enquanto política de Estado, o montante 
percentual mínimo das receitas orçamentárias que será aplicado anualmente 
pelos diferentes entes da federação na educação, sendo que aos municípios 
cabe a aplicação mínima de 25%. 
A Constituição prevê outros dispositivos que definem as políticas de 
Estado e de Governo, bem como a interação e integração entre ambas. Além 
das já citadas, são diversas as áreas em que os determinantes constitucionais 
definem parâmetros legais de políticas, seja nas áreas da cultura, do desporto, 
da ciência e tecnologia, da comunicação social, do meio ambiente, da família, 
da criança do adolescente e do idoso, dentre outros. Assim, observa-se que as 
políticas de Estado, para a sua aplicação, dependem das políticas de Governo, 
que, por sua vez, dispõem de liberdade para a definição do foco de suas 
políticas públicas, apesar de adstritas aos preceitosconstitucionais; garantindo 
a institucionalidade na elaboração e implementação das políticas de governo 
por meio da administração pública, com o intuito de atender aos interesses da 
sociedade e ao alcance do bem comum. Neste sentido, o alcance das políticas 
públicas envolve a utilização dos recursos públicos pelos entes federativos, que 
será objeto de discussão no próximo tema. 
 
TEMA 4: A POLÍTICA E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL 
O processo de gestão das políticas públicas de Estado e de Governo 
abrangidos pela administração pública e destacadas, encontram-se 
intrinsecamente relacionados com a utilização de recursos do orçamento 
público, que, segundo a Constituição, devem ser fiscalizados e controlados, 
tornando-se um dever de todos os entes da federação para a prestação de 
contas de todos os bens e recursos sob a sua responsabilidade. Segundo 
Matias-Pereira (2006, p.103): 
 ...este dever-poder de vigilância, orientação e correção exercido sobre o poder, órgão 
ou autoridade tem como propósito verificar a legalidade, a legitimidade e a 
economicidade da atividade pública. Busca-se dessa forma, assegurar o atendimento 
dos interesses coletivos. (MATIAS-PEREIRA, 2006, p.103) 
 
 
 
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Neste sentido, torna-se mister estabelecer breve investigação sobre os 
métodos utilizados para a definição das políticas de gasto no setor público. O 
planejamento assume função importante no processo de execução de políticas 
públicas, contribuindo de forma fundamental na organização dos serviços 
públicos em seus aspectos quantitativos e qualitativos, procurando adequar os 
instrumentos econômico-financeiros ao atendimento das políticas de 
desenvolvimento social. A partir na Constituição de 1988, o planejamento 
assume função permanente no governo, visto que os planos passam a assumir 
características jurídicas de efeitos legais, por meio da instituição de direitos e 
obrigações vinculadas ao processo de integração entre receitas e despesas 
orçamentárias. Segundo Matias-Pereira (2006, p. 233): 
Cabendo ao Estado [...] a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços 
públicos essenciais demandados pela coletividade, o custeio desses serviços públicos 
realiza-se por meio da transparência de parcelas dos recursos dos indivíduos e das 
empresas para o governo, contemplando, assim, o círculo financeiro entre a sociedade 
e Estado. Dessa forma, a política se orienta para: a política tributária, em sentido lato, 
que se materializa na captação de recursos, para atendimento das funções da 
administração pública, Poe meio de suas distintas esferas (União, Estados, Distrito 
Federal, e Municípios); e para a política orçamentária, no que se refere 
especificamente aos gastos, ou seja, à forma de aplicação dos recursos, levando em 
consideração a dimensão e a natureza das atribuições do poder público, bem como a 
capacidade e disposição para seu financiamento pela população. (MATIAS-PEREIRA, 
2006, p. 233) 
 
As aplicações dos planejamentos, inseridos nos instrumentos de política 
e execução orçamentária, procuram destacar e ampliar o objeto do Estado 
como incentivador do desenvolvimento econômico, com o propósito de busca 
constante de sua função embrionária, o bem comum. O emprego do 
planejamento fundamenta, antecede e encontra-se presente em todo o 
processo orçamentário, tornando-se importante e indispensável mecanismo de 
antecipação das necessidades futuras da federação. O planejamento, sob a 
responsabilidade do Estado, apresenta-se como instrumento fundamental no 
processo de realização do bem-estar da sociedade. “... Verifica-se, assim, que 
o Estado é o principal agente para a consecução desses objetivos e tem no 
planejamento um dos instrumentos de ação, com vistas a corrigir desequilíbrios 
e promover o ajustamento do desenvolvimento nacional”. (Matias-Pereira, 
2006, p. 235) 
O processo de planificação orçamentária assume notável importância no 
contesto da gestão das políticas públicas da União, Estados, Distrito Federal e 
 
 
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Municípios, incluindo suas autarquias, fundações e empresas estatais, 
principalmente, no destaque dado pela Carta Magna ao orçamento como 
instrumento de função social fundamental para diminuir as desigualdades entre 
as regiões do país. Segundo a Constituição (1988), o orçamento, após 
aprovado, deverá ser cumprido fielmente e executado de acordo com os 
preceitos legais, tornando-se indispensável à instituição do plano plurianual de 
governo, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais. Assim, o artigo 
165º da Constituição estabelece como preceitos legais orçamentários, os 
seguintes aspectos: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada. 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento. 
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada 
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados 
pelo Congresso Nacional. 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo poder público. 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano 
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, 
segundo critério populacional. 
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§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de 
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei. 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
 
 
Neste contexto, percebe-se que o orçamento público surgiu como forma 
de cumprir a função de controlar a atividade financeira do Estado, tornando-se 
importante instrumentode restrição e disciplina frente às decisões dos 
administradores públicos. O autor Matias-Pereira, referenciando o previsto no 
artigo 2º da Lei 4.320 e o parágrafo oitavo do artigo 165º da Constituição, 
ressalta que, no processo de efetivação do controle sobre os gestores públicos, 
torna-se indispensável à sistemática de elaboração de proposta orçamentária, 
respeitando os princípios legalmente previstos, quais sejam: exclusividade, 
unidade, anualidade, universalidade, legalidade, publicidade e equilíbrio. No 
que concerne ao princípio da exclusividade, a proposta orçamentária deve 
conter somente matérias que versam sobre o orçamento do ente federativo. O 
princípio da unicidade ressalva que o orçamento deve ser uno, reunindo todas 
as previsões de receitas e despesas do governo e de empresas, autarquias e 
fundações a ele vinculadas. O princípio da anualidade determina que as 
estimativas de receitas e despesas devam ser realizadas para o período de um 
ano. O princípio da universalidade estabelece que o orçamento deva conter 
todas as receitas e despesas de todos os órgãos do ente federativo, incluindo 
os poderes, autarquias, fundações e empresas estatais. No que concerne ao 
princípio da legalidade, o propósito é evidenciar os princípios constitucionais e 
os previstos na lei 4.320/64. O princípio da publicidade determina que o 
orçamento torne-se público, sendo divulgado por veículos oficiais de 
comunicação. No que diz respeito ao princípio do equilíbrio, as despesas do 
orçamento não podem ultrapassar as receitas previstas para o período. Neste 
contesto, faz-se importante destacar o previsto no artigo 22º da Lei 4.320, a 
saber: 
 
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Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder 
Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos 
Municípios, compor-se-á: 
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-
financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de 
créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; 
exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da 
receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; 
II - Projeto de Lei de Orçamento; 
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, 
constarão, em colunas distintas e para fins de comparação: 
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se 
elaborou a proposta; 
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; 
c) A receita prevista para o exercício a que se refere à proposta; 
d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; 
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e 
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. 
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações 
globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras 
a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, 
financeira, social e administrativa. 
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, 
descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva 
legislação. 
 
O planejamento, execução e gestão das políticas públicas pelos 
governos se encontram vinculadas, principalmente, na aplicação das políticas 
fiscais. As políticas fiscais se constituem, de forma resumida, por meio de 
mecanismos relacionados a princípios da arrecadação de receitas e definição 
das despesas do governo. 
Neste sentido, a gestão fazendária assume importante atribuição na 
gestão pública, principalmente, no que concerne a arrecadação e fiscalização 
do erário público, materializado e legalmente definido na forma de tributos. O 
Código Tributário Nacional (CTN) - Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966, em 
seus artigos terceiro e quarto, define tributo como: 
 Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor 
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e 
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 
Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da 
respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: 
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DAPI
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I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; 
II - a destinação legal do produto da sua arrecadação. (Código Tributário Nacional 
(CTN), Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966) 
 
A Constituição Federal define em seu artigo 146º que a lei complementar 
solucionará conflitos e competências em matéria tributária entre os entes da 
federação, bem como regulamentará os limites do poder de tributar e as 
normas gerais acerca da legislação tributária. Da mesma forma , os artigos 
constitucionais 148º e 149º definem sobre a possibilidade da União em instituir 
empréstimos compulsórios e contribuições sociais. Porém, cabe destacar que o 
artigo 150º da Carta Magna ressalva aspectos suficientemente rígidos, 
relacionados com o limite do poder de tributar exercidos pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
Outro aspecto importante sobre a estrutura tributária federal se refere 
aos preceitos constitucionais relacionados às competências tributárias de 
instituir impostos. Os artigos 153 e 154 definem as competências da União no 
processo de criação de seus impostos. O artigo 155º versa sobre os impostos 
que podem ser instituídos pelos Estados e Distrito Federal. 
Na continuidade da análise acerca das receitas torna-se mister discutir o 
processo legal de repartição das receitas tributárias, geradas na federação e 
distribuídas entre seus entes por meio do processo de transferências federais. 
Em decorrência da Constituição de 1988, ocorreu intensivo processo de 
descentralização das atividades sociais do Estado-nação, com maior 
participação dos entes federativos na execução das políticas públicas. Em 
decorrência, houve, por parte da Constituição, uma significativa ampliação do 
processo de estabelecimento de exclusividade nas competências tributárias por 
parte de Estados e Municípios, bem como a participação por intermédio de 
cotas das receitas da união e rateios de receitas entre Estado e Municípios. 
Assim, observa-se que os mecanismos de repartições das receitas entre os 
entes da federação tornam-se importantes atenuantes das desigualdades 
regionais presente historicamente no país. Neste sentido, percebe-se como 
fundamental o estudo das origens das receitas, no contexto da execução e 
gestão orçamentária no Brasil, o que será objeto de estudo do próximo tema. 
 
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TEMA 5: A EXECUÇÃO E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL 
A gestão e a execução orçamentária na administração pública estão 
relacionadas com a utilização de recursos públicos, que, segundo a 
Constituição, devem ser fiscalizados e controlados; sendo um dever dos entes 
da federação, a prestação de contas de todos os bens e recursos sob a sua 
responsabilidade. 
No que concernem às receitas, a lei não define de forma geral, porém 
estabelece uma classificação econômica que será abordada em seguida. As 
receitas da administração pública podem ser compreendidas na sua origem, 
em sentido latu e restrito, como se verifica na abordagem dos autores Machado 
Jr e Costa Reis (2003, p. 29): 
Em sentido lato, como um conjunto de entradas financeiras no Patrimônio, 
oriundas de fontes diversas, conquanto possam existir reivindicações de terceiros 
sobre alguns desses valores;[...] em sentido restrito, como um conjunto de 
recursos financeiros obtidos de fontes próprias e permanentes, que integram o 
Patrimônio na qualidade de elemento novo, que produzem-lhe acréscimos 
financeiros, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de 
terceiros. Essas receitas resultam de leis, contratos, convênios, de tributos de 
lançamento direto e outros [...] Isto significa que operações de crédito e outras das 
quais, por exemplo, possam surgir obrigações de terceiros, e até alienações de 
bens, não serão consideradas receitas propriamente, de acordo com a 
conceituação mencionada, ainda que estejam incluídas no orçamento. 
(MACHADO JR e COSTA REIS, 2003, p. 29) 
 
A principal fonte de receita tributária encontra-se nos impostos que 
podem ser classificados como diretos e indiretos; os impostos diretos se 
originam no momento em que a renda se produz ou distribui, ou seja, quem 
recolhe para o governo é o mesmo indivíduo que paga (exemplo: IR); os 
impostos indiretos ocorrem quando a renda é taxada no momento em que seu 
detentor adquire algum bem ou serviço, porém quem recolhe o imposto para o 
governo não é o mesmo indivíduo que paga o imposto, pois será pago por 
terceiros (exemplo: ICMS). De forma genérica, na administração pública, e em 
consonância com o artigo 145º da Constituição, os tributos podem ser 
instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios e denominados 
como: impostos, taxas e contribuições de melhoria. O CTN em seus artigos 
16º, 77º e 81º, definem os respectivos tributos como: 
DAPI
Realce
 
 
15 
 
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação 
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte [...] 
As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos 
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o 
exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de 
serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua 
disposição. 
Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos 
que correspondam a imposto, nem ser calculada em função do capital das 
empresas [...] 
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é 
instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização 
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o 
acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. (CTN, 
Artigos 16º, 77º e 81º) 
 
As receitas públicas encontram-se metodologicamente estruturadas e 
contabilmente organizadas por meio de preceitos legais previstos na Lei 4.320, 
de 17 de março de 1964. Em seu artigo 11º, a Lei 4.320 classifica as receitas 
na forma de categoria econômica denominadas: receitas correntes e receitas 
de capital. As receitas correntes contemplam a estrutura de arrecadação do 
ente federativo legalmente previsto e atendem as despesas correntes. As 
receitas de capital se caracterizam por serem recursos de originários de 
financiamentos e atendem diretamente às despesas de capital que justificam a 
origem e o objeto da aplicação do recurso financiado. Cabe salientar que, no 
mesmo artigo, a Lei destaca a exclusão do superávit orçamentário da condição 
de receita corrente. Assim, de acordo com o previsto em Lei, destaca-se: 
Art. 11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas 
Correntes e Receitas de Capital. 
§ 1º São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, 
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de 
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. 
§ 2º São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos 
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de 
bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou 
privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, 
ainda, o superávit do Orçamento Corrente. 
§ 3º O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais 
das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o 
Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária [...]. (Brasil: Artigo 11º, da 
Lei 4.320, de 17 de março de 1964) 
 
DAPI
Realce
DAPI
Realce
DAPI
Realce
 
 
16 
 
Na continuidade desta breve reflexão sobre a estrutura das receitas da 
administração pública, torna-se necessário fazer estabelecer comentários 
sobre o objetivo fim da arrecadação pública que é o de cobrir as despesas do 
setor público. O capítulo três do título 1, da Lei 4.320, classifica as despesas 
em duas abrangentes categorias econômicas, quais sejam: as despesas 
correntes, que englobam as despesas de custeio e as transferências correntes; 
e as despesas de capital, que são compostas pelos investimentos, inversões 
financeiras e transferências de capital. O artigo 12º, da referida Lei, apresenta 
os seguintes preceitos legais sobre as despesas, a saber: 
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: 
DESPESAS CORRENTES 
Despesas de Custeio 
Transferências Correntes. 
DESPESAS DE CAPITAL 
Investimentos 
Inversões Financeiras 
Transferências de Capital. 
 
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de 
serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de 
conservação e adaptação de bens imóveis. 
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as 
quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para 
contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras 
entidades de direito público ou privado. 
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências 
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-
se como: 
I - Subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de 
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; 
II - Subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas 
de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a 
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados 
necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais 
de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e 
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter 
comercial ou financeiro. 
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: 
DAPI
Realce
DAPI
Realce
DAPI
Realce
DAPI
Realce
DAPI
Realce
DAPI
Realce
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17 
I - Aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 
II - Aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do 
capital; 
III - Constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a 
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo 
essas transferênciasauxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da 
Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para 
amortização da dívida pública. (Brasil: Artigo 12º, da Lei 4.320, de 17 de março de 
1964) 
 
Com base nas informações apresentadas, acerca das categorias 
econômicas que compõe as despesas de governo, a Lei 4.320 estabelece a 
discriminação das despesas por elementos que deverá ser aplicada por cada 
órgão da administração pública, independente do ente federativo. 
O processo de gestão das políticas públicas de Estado e de Governo 
abrangidos pela administração pública, encontram-se intrinsecamente 
relacionados com a utilização de recursos do orçamento público, que, segundo 
a Constituição, devem ser fiscalizados e controlados; tornando-se, assim, um 
dever de todos os entes da federação a prestação de contas de todos os bens 
e recursos sob a sua responsabilidade. 
 
TROCANDO IDEIAS 
Texto extraído da Revista Enfoque Reflexão Contábil 
Pires, José Santo Dal Bem; Motta, Walmir Francelino. A evolução histórica 
do orçamento público e sua importância para a sociedade. Vol. 25 - N.2, 
Maio-Agosto/2006, periodicidade quadrimestral, p. 16-25, 2006. Disponível em: 
http://dx.doi.org/10.4025/enfoque.v25i2.3491. Acessado em: 04/05/2017. 
 
A evolução histórica do orçamento público e sua importância para a 
sociedade 
Nas sociedades organizadas o sistema jurídico está estruturado para 
que os cidadãos, os destinatários das ações estatais, não sejam surpreendidos 
DAPI
Realce
 
 
18 
por medidas intempestivas tomadas pelos governantes. Este fato, por si só, 
justifica a imprescindibilidade da existência do orçamento público, cujas origens 
se confundem com o surgimento do Estado de Direito. Aliás, a questão de 
ordem financeira do poder público foi a primeira área a ser atingida na 
passagem do Estado Absoluto para o Estado de Direito. A concepção de que 
os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados vem desde o 
longínquo ano de 1217, com a edição da Magna Charta Libertatum do Reino 
Unido. 
A trajetória histórica do orçamento público remonta aos tempos de 
antanho, a uma época em que o rei ou imperador era o próprio Estado. Não 
havia, então, distinção entre as finanças particulares do soberano e as do 
Governo. 
Com o crescimento do Estado, tornou-se necessário proceder a uma 
melhor organização de suas receitas e despesas, nascendo assim o orçamento 
público. O seu aprimoramento o transformou em uma ferramenta indispensável 
para as instituições governamentais. Sua história foi marcada por árduas e 
 
NA PRÁTICA 
RAMOS, Tiago Maia. Uma análise da elaboração orçamentária do setor público 
brasileiro. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 29 dez. 2014. Disponivel em: 
<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.51868&hl=no>. Acesso 
em: 21 mar. 2017. Disponível em: 
http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,uma-analise-da-elaboracao-
orcamentaria-do-setor-publico-brasileiro,51868.html. Acessado em: 04/05/2017. 
 
SÍNTESE 
O estudo dos temas abordados possibilitou uma reflexão acerca do 
entendimento das políticas de gestão e de planejamento do orçamento na 
administração pública. Verifica-se que o planejamento assume função 
permanente no governo, visto que os planos passam a assumir características 
jurídicas de efeitos legais, por meio da instituição de direitos e obrigações 
vinculadas ao processo de integração entre receitas e despesas orçamentárias. 
 
 
19 
 
REFERÊNCIAS 
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de teoria do estado e ciência política. 6ª ed, 
São Paulo, Celso Bastos Editora, 2004. 
BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 9ª ed, São Paulo, Impresso do Brasil, 
2003. 
BONAVIDES, Paulo. Teoria do estado. 3ª ed, São Paulo, Impresso do Brasil, 
2001. 
BRASIL. Constituição da republica federativa do Brasil: texto 
constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Brasília, Senado 
Federal, subsecretaria de Edições Técnicas, 2011. 448p. 
CORBARI, Ely Célia; MACEDO, Joel de Jesus. Controle interno e externo na 
administração pública. Curitiba, IBEPEX, 2011, 249p. 
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 22ed. São 
Paulo, Atual, 2001, 307p. 
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: a política orçamentária no 
Brasil. 1ed. São Paulo: Atlas, 1999. 216p. 
MEDEIROS, João Batista de Medeiros. Reflexão sobre a legislação fiscal no 
Brasil e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos: uma 
abordagem empírica em município selecionado. Monografia de conclusão 
do curso de especialização em gestão pública. Curitiba, Faculdade OPET, 
2006, 121p. 
PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBO, Maria Zulene Farias. Contabilidade 
pública: uma abordagem da administração. 5ed. São Paulo: Atlas, 1997. 330p.