Elaboração de Políticas Públicas

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Guilherme Corrêa
Gonçalves
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Nascimento de 
políticas públicas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car os principais fatores do nascimento de políticas públicas.
  Reconhecer os desa� os na formulação de políticas públicas.
  Propor estratégias para formulação de políticas públicas.
Introdução
O nascimento de uma política pública envolve uma escolha, uma deci-
são, que repercutirá junto a grupos, organizações e indivíduos, os 
quais devem ser trazidos para o centro do debate e da negociação que 
formulará a política pública. Além de se preocupar com essa repercussão, 
você perceberá que cabe ao gestor público levar em conta o que pensa 
o corpo técnico da administração pública e averiguar a sua capacidade 
frente aos recursos materiais e pessoais disponíveis.
Neste texto, você verá como nascem as políticas públicas, quais os 
fatores que fazem com que elas tenham que ser criadas e desenvolvidas 
para resolver problemas públicos atuais ou futuros. Conhecerá os 
desafios envolvidos na formulação de políticas públicas e terá condições 
de propô-las com estratégias adequadas e eficientes.
Como nascem as políticas públicas
O nascimento de políticas públicas se dá pela geração de um conjunto de esco-
lhas de políticas plausíveis para resolver problemas. Quando uma situação, ou 
estado de coisas, se transforma em um problema público, de modo a demandar 
mobilização e ação política, surgem os fatores que levam ao nascimento de 
políticas públicas. De modo geral, esses fatores têm pelo menos uma das 
seguintes características (RUA, 2009):
  Mobilização e ação coletiva de grandes grupos, ou de pequenos grupos 
dotados de fortes recursos de poder, ou de atores individuais estrate-
gicamente situados.
  Situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de 
não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê-lo.
  Oportunidade, ou seja, vantagens antevistas, a serem obtidas com o 
tratamento de um problema antes que ele ocorra.
Como mobilização coletiva, temos exemplos do que aconteceu nos Estados 
Unidos, na década de 1960, com o movimento negro e com o movimento 
feminista. Como ação de atores estratégicos, temos a questão ambiental no 
Brasil, em que lideranças políticas assumem bandeiras ambientalistas, ou, 
também, podemos ter as duas ações atuando conjuntamente (RUA, 2009).
Em situações de crise, calamidade ou catástrofe, ou simplesmente quando 
um dos atores percebe uma vantagem para um indivíduo ou grupo político, por 
exemplo, partidos políticos e organizações não governamentais (ONGs), esses 
atores encontram nos problemas públicos uma oportunidade para demonstrar 
seu trabalho, ou, ainda, uma justificativa para a sua existência (SECCHI, 2013).
Veja alguns exemplos dessas situações:
  Quando uma espécie animal corre risco de extinção, e isso vem a co-
nhecimento público, surge a oportunidade de criação de uma entidade 
de defesa daquela espécie.
  A partir do momento em que um produto importado começa a atrapa-
lhar um setor industrial, surge a oportunidade política de defender os 
interesses desse setor industrial.
  A necessidade de melhoria do acesso à água potável ou a promoção 
do desenvolvimento econômico em uma região enfraquecida, pode 
mobilizar não apenas os atores políticos, mas também diversos atores 
da sociedade, de forma individual, ou coletiva.
É importante ressaltar que a formulação de políticas públicas não deve se 
limitar apenas a resolver um problema político depois de ser identificado. A 
formulação de políticas públicas deve, sempre que possível, buscar por ações 
que precedam o início de um problema, ou seja, antecipem o surgimento do 
problema e estendam-se para a análise de cenários possíveis, até a avaliação 
dos meios existentes e futuros de resolver problemas públicos que possam 
desdobrar-se dessas ações (WU et al., 2014).
Nascimento de políticas públicas100
Desafios na formulação de políticas públicas
Quando as políticas públicas começam a ser formuladas, as aspirações dão 
origem às expectativas. Expectativas não signifi cam desejos, são suposições 
do que os atores pensam sobre as consequências das ações e sobre os seus 
interesses. Muitas vezes, os agentes responsáveis pelas políticas públicas podem 
falhar na leitura do cenário e propor políticas inadequadas. Mesmo quando 
eles sabem quais problemas querem abordar e expressam suas opiniões de 
forma transparente, o público pode não ser favorável às possíveis soluções 
(RUA, 2009; WU et al., 2014). 
Muitas pessoas não gostam de congestionamento do tráfego em áreas urbanas, mas 
elas gostam ainda menos de utilizar o transporte público; querem mais estradas, mas 
não querem mais impostos, ou pedágios. 
Outra potencial oposição de interesses na busca por medidas para aliviar o con-
gestionamento do tráfego é oposição de outros órgãos do próprio governo. O órgão 
governamental responsável pelo desenvolvimento de pequenas empresas pode 
querer mais carros entrando no centro da cidade, porque significa maior circulação 
de consumidores. Em contraste, um órgão voltado para o meio ambiente, ficará 
preocupado com a poluição causada pelo tráfego de veículos e, provavelmente, 
defenderia exatamente o oposto (RUA, 2009; WU et al., 2014).
Nesse sentido, há atores que têm expectativas de obter vantagens legítimas 
com uma decisão e outros que acreditam que essa decisão vá lhes trazer 
desvantagens. Assim, esses atores se mobilizam, para defender seus legítimos 
interesses, expresso em preferências (RUA, 2009).
Preferência é a alternativa de solução para um problema que mais beneficia 
um determinado ator, que vai depender do cálculo de custo/benefício de cada 
ator. Esse cálculo não se restringe a custos econômicos ou financeiros, pois 
envolve também elementos simbólicos, como prestígio; ou elementos políticos, 
como ambições de poder e ganhos ou perdas eleitorais (RUA, 2009).
As preferências costumam se apresentar ordenadas em uma sequência, 
como ilustrado na Figura 1.
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Figura 1. Processo de formação de preferências.
Fonte: Rua (2009, p. 75).
A Figura 1 descreve o processo de formação de preferências:
1. Eu prefiro a alternativa “A”. 
2. Mas se “A” não for possível, então, eu, gostaria que fosse adotada a 
alternativa “C”.
3. Se nem “A” nem “C” forem possíveis, eu prefiro que seja adotada a 
alternativa “D”.
Isso significa que as minhas preferências obedecem a uma sequência, da 
mais preferida para a menos preferida, ou seja, na ordem: A, C, D, B. 
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  Desafios técnicos: apesar da maior frequência de obstáculos políticos, barreiras 
técnicas podem ser mais desafiadoras na formulação de políticas públicas. As 
dificuldades começam com a compreensão da causa do problema a ser abordado 
e dos objetivos buscados. Um exemplo é o problema do aquecimento global, cuja 
solução ainda não é totalmente conhecida, pois não se sabe o que fazer para o 
carbono e outros gases do efeito estufa serem eliminados sem causar problemas 
econômicos e sociais em grande escala e em curto prazo (WU et al., 2014).
  Desafios institucionais: características profundamente enraizadas no contexto 
que dificultam a adoção de algumas opções de políticas públicas, como legislação, 
diferentes níveis degoverno (União, Estados e Municípios), existência de grupos 
sociais poderosos (médicos, seguradoras e empresas farmacêuticas no setor de 
cuidados com a saúde), ideias filosóficas ou religiosas específicas e procedimentos 
operacionais-padrão em órgãos burocráticos (WU et al., 2014).
“Todas essas exigências e expectativas contraditórias tornam a tarefa de formulação 
de políticas públicas realmente desafiadoras. Mais uma vez, gestores públicos devem 
estar plenamente cientes dos pontos de vista e recursos disponíveis para usuários, 
metas, público e outros membros das comunidades de política pública, incluindo 
aqueles em outras partes do seu governo, ao propor soluções para os problemas. 
Tomar medidas para monitorar seu ambiente político regularmente pode ajudar 
bastante a definir e originar um conjunto de escolhas de políticas que possa abordar 
o maior número possível de ideias e interesses conflitantes, e, ao mesmo tempo, evitar 
conflitos e atrasos desnecessários na formulação de políticas e em outras etapas de 
sua criação.” (WU et al., 2014).
Estratégias para formular políticas públicas
O primeiro passo que um gestor público deve dar na formulação de políticas 
públicas é reunir, com antecedência, as informações necessárias sobre vários 
aspectos dos problemas existentes e emergentes, e desenvolver propostas de 
solução para uso dos principais formuladores de políticas. Eles devem iniciar 
pelo levantamento de informações que contribuam para a primeira análise 
das propostas de reforma já existentes. Saber quais opções têm chance de 
103Nascimento de políticas públicas
funcionar depende substancialmente do que de fato causou o problema. No 
entanto, muitas vezes, pode haver várias interpretações diferentes das causas 
de um problema, pois alguns problemas de políticas são tão complexos que 
é difícil haver um consenso sobre as suas verdadeiras causas. Contudo, é 
necessário ao menos uma interpretação plausível da fonte do problema para 
se avançar na defi nição do que fazer (WU et al., 2014).
Em seguida, o gestor deve definir objetivos e metas alcançáveis e desdobrá-
-los em ações para alcançar esses objetivos. 
O objetivo de diminuir o aquecimento global deve ser traduzido em algo mais es-
pecífico, como a redução das emissões de carbono, que ainda é muito amplo para 
fins operacionais. É necessário esclarecer e especificar o exato declínio percentual 
esperado até um determinado ano, ou seja, a definição de uma meta: reduzir 50% 
das emissões dentro de 10 anos.
Com objetivos e metas esclarecidos, os gestores públicos precisam então elaborar 
uma lista de ações que poderiam ajudar a alcançar tais objetivos, por exemplo: eles 
precisam considerar opções como a redução de subsídios ou o aumento de impostos 
sobre os combustíveis fósseis. A definição do reajuste exato do imposto e/ou subsídio 
seria uma tarefa para a tomada de decisão, mas várias opções ainda podem ser desen-
volvidas nessa fase e suas possíveis consequências estabelecidas para os tomadores 
de decisão (WU et al., 2014).
Enfim, pode-se dizer que, na prática, o nascimento de uma política pública 
pode ser compreendido como um conjunto de decisões e ações realizadas por 
grupos ou indivíduos, direcionados para a consecução de objetivos estabe-
lecidos mediante decisões anteriores, conforme esquematizado na Figura 2.
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Figura 2. Processo de nascimento de uma política pública.
Esse processo envolve desde provisão de recursos no orçamento; formação 
de equipes; elaboração de minutas de projeto de lei, autorizando realização de 
concurso para contratação de servidores; e elaboração de editais para aquisição 
de bens ou contratação de serviços.
A importância de conhecer o modo como nascem as políticas públicas 
está na possibilidade de visualizar, por meio de instrumentos analíticos mais 
estruturados, os obstáculos e as falhas do processo. Além disso, é possível 
visualizar erros anteriores à tomada de decisão, a fim de detectar problemas 
mal formulados, objetivos mal traçados, otimismos exagerados etc. (SECCHI, 
2013).
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RUA, M. G. Políticas públicas. Florianópolis: UFSC, 2009.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São 
Paulo: Cengage Learning, 2013.
WU, X. et al. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília, DF: ENAP, 2014.
Leituras recomendadas
OLIVEIRA, L. C.; CAVALLI, V. T.; GUIDUGLI, S. T. Política pública de inclusão das pessoas 
com deficiência no mercado de trabalho: algumas considerações sobre sua formu-
lação, implementação e avanços de 1991 até 2015. Planejamento e Políticas Públicas, 
Brasília, DF, n. 48, jan./jun. 2017. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/
images/stories/PDFs/ppp/170728_ppp48.pdf>. Acesso em: 04 set. 2017.
TUDE, J. M. As políticas públicas e o seu estudo. [S.l.]: Videolivraria, [c2017?]. Disponível 
em: <http://www2.videolivraria.com.br/pdfs/24132.pdf>. Acesso em: 04 set. 2017.
XAVIER, A. R. Políticas públicas de combate ao crime organizado: ações da polícia 
militar do Ceará nas divisas do estado. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, DF, 
n. 48, jan./jun. 2017. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/
PDFs/ppp/170728_ppp48.pdf>. Acesso em: 04 set. 2017.
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http://www.ipea.gov.br/portal/
http://www2.videolivraria.com.br/pdfs/24132.pdf
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/
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Conteúdo:
	Elaboração e Implementação_U2_C08