Cidadania, Serviços Públicos e Direitos dos Usuários - Apostila I

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1. SERVIÇOS PÚBLICOS: DEFINIÇÕES E IMPORTÂNCIA
Serviços públicos estão por todo lugar. Nossa vida seria impossível sem 
eles. Mesmo quando não os notamos, os serviços públicos estão presen-
tes, mantendo nossas ruas limpas, fiscalizando a produção e mantendo 
a qualidade de bens essenciais como alimentos, promovendo o ensino e 
a pesquisa científica, intermediando a concessão de benefícios fiscais e 
extrafiscais, pensando em estratégias para o crescimento. Mas serviços 
públicos estão presentes não apenas dessa forma mais direta e imediata: 
eles também possuem efeitos difusos ou intangíveis, eles nos moldam 
como sociedade, transformam nossas concepções do que é essencial para 
o convívio social, possibilitam percursos que seguiremos como sociedade.
Pense no seguinte exemplo: você conseguiria viver em uma cidade 
em que não houvesse coleta de lixo? Parece difícil imaginar uma vida sem 
esse serviço: o lixo se acumularia nas ruas, haveria proliferação muito 
maior de doenças e aumento da mortalidade em decorrência disso, as 
pessoas transitariam menos pelos espaços públicos em decorrência da 
sujeira, possivelmente a segurança pública seria também afetada. De 
fato, para a maior parte dos brasileiros, atualmente, o serviço de coleta 
de lixo eficiente, seguro e, em alguns casos, ecologicamente equilibrado 
foi normalizado, isto é, foi tão internalizado pela população que passou 
a ser parte do que enxergamos como “normal” ou “natural”. Em suma, 
o serviço público de coleta de lixo moldou a nossa cultura e mentalidade, 
embutindo em nossas vidas o que é aceitável e o que não o é em matéria 
de limpeza e higiene pública. Mas não foi sempre assim. Serviços de coleta 
de lixo urbano surgiram e se enraizaram nas sociedades contemporâneas 
há não muito mais do que um século. Existem países em que, até hoje, 
esse serviço não é uma realidade estabelecida. A título de exemplo, o 
Líbano e sua capital, Beirute, ganharam as manchetes internacionais em 
2018 pela chamada “crise do lixo”: o Estado enfrentava tamanha crise 
de eficiência que não conseguia prover à população nem mesmo esse 
serviço tão essencial. As ruas foram tomadas por montanhas crescentes 
de lixo, causando revolta e protestos massivos na população, por vezes 
até violentos.
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Figura 1. Pedestre passa por rua de Beirute durante a crise do lixo 
no Líbano.
Fonte: imagem de domínio público.
Esse é um primeiro aspecto importante dos serviços públicos: eles 
possuem tanto consequências diretas e concretas quanto consequências 
indiretas ou intangíveis. Um Estado que não providencia, a seus cidadãos, 
serviços sanitários básicos – como coleta de lixo, saneamento básico, 
vacinação – enfrenta alguns problemas claros e diretos, como maior mor-
talidade, menos crescimento econômico, maior circulação de doenças, 
entre outros. Mas existem também consequências de longo prazo que 
são mais difíceis de calcular, mas não por isso são menos importantes. 
Serviços públicos são frequentemente descritos como um aspecto 
central e permanente da atividade governamental. Não existe definição 
universal de serviço público, mas pode-se dizer que ele inclui toda estrutura 
estatal – física, material, tecnológica e humana – voltada a implementar 
políticas e programas de governo e a gerenciar atividades cotidianas. Se 
adotarmos essa visão abrangente de serviços públicos, concluiremos que 
eles fazem parte de incontáveis aspectos da nossa vida. Serviços públicos 
são necessários para manter nossas ruas limpas e seguras; são peça fun-
damental para a promoção da educação de nossas crianças, adolescentes 
e jovens adultos; são instrumentais para proteger nosso meio ambiente 
e preservá-lo a gerações futuras; materializam o cuidado que temos e 
a obrigação de ter com nossos compatriotas vulneráveis e com nossos 
concidadãos deficientes. Podemos não perceber, mas serviços públicos 
estão por todo lado e definem diversos aspectos das nossas vidas. 
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A Lei n. 13.460/2017 (Código de Defesa do Usuário de Serviços 
Públicos) traz o conceito de serviço público e estabelece princípios que 
devem orientar o atendimento do usuário e a prestação de serviços pú-
blicos. Serviço público é, de acordo com a Lei, “a atividade administra-
tiva ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, 
exercida por órgão ou entidade da administração pública” (art. 2º, II, Lei 
n. 13.460/2017).
Outras definições de serviços públicos podem ser encontradas na literatura 
especializada. Veja as seguintes definições de “serviço público”:
“Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob 
regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais 
e secundárias da coletividade.” (CARVALHO FILHO, 2015, p. 333)
“Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades 
essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do 
Estado.” (MEIRELLES, 2013, p. 289)
Serviço público é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para 
que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de 
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total 
ou parcialmente de direito público”.
(DI PIETRO, 2017, p. 80)
Existem também outras classificações para serviços públicos. Veja-
mos rapidamente algumas delas:
Serviços gerais/indivisíveis X serviços individuais/divisíveis: os pri-
meiros possuem abrangência difusa e indivisível e são prestados a toda 
coletividade, de forma universal e indeterminada, como, por exemplo, 
iluminação pública e limpeza de vias públicas; já os segundos são servi-
ços em que se podem identificar os(as) usuários(as) ou beneficiários(as) 
finais, sejam pessoas físicas ou jurídicas, além de haver a possibilidade 
de mensurar, de forma individualizada, a utilização desses serviços.
Serviços delegáveis/impróprios X serviços indelegáveis/próprios: Os 
serviços públicos indelegáveis são também conhecidos como serviços 
públicos próprios. Os serviços públicos delegáveis ou impróprios são 
aqueles que comportam ser executados pelo estado ou por particulares 
colaboradores. Ex.: transporte coletivo, energia elétrica, telefonia etc.
Serviços administrativos X serviços de utilidade pública: Serviço de 
utilidade pública são também chamados de serviços pró-cidadão (ex.: trans-
porte, telefonia, energia elétrica) e são definidos por Hely Lopes Meireles 
como os serviços “que a Administração presta diretamente à comunidade, 
por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do 
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grupo social e do próprio Estado” (2016, p. 420). Já os serviços adminis-
trativos são executados pela Administração para o atendimento de suas 
necessidades internas ou como forma de preparar outros serviços que 
serão prestados ao público, como os da imprensa oficial.
Resumindo, serviço público é a forma por meio do qual o Estado ou 
entidade privada por ele autorizada executa uma atividade visando ao 
interesse coletivo, isto é, visando tutelar o interesse de um ou mais gru-
pos sociais. O serviço público é o instrumento por meio do qual o Estado 
concretiza as finalidades para as quais ele foi criado.
A partir desse conceito, é possível refletir sobre algumas das carac-
terísticas essenciais de todo e qualquer serviço público. Para Carvalho 
Filho (2015), todo serviço público envolve um agente estatal (seja na 
condição de prestador direto, seja na condição de agente delegado), um 
regime de direito público (isto é, há incidência, em maior ou menor grau, 
de regras próprias do direito administrativo, mesmo que o serviço seja 
prestado por entidade particular) e um interesse coletivo, isto é, não pode 
o Estado prestarum serviço que tenha como finalidade única ou principal 
avançar a posição de indivíduos sem que isso esteja dissociado de uma 
finalidade pública ou do bem comum.
Mas por que serviços públicos são importantes? Para começar a com-
preender o assunto, veja essa TED TALK sobre como melhorar serviços 
públicos, proferida por Caroline Makepeace, e depois tente responder às 
perguntas na sequência. Para assistir ao vídeo com legendas em por-
tuguês, clique “legendas” e depois em “autotradução de legendas”, e 
escolha a opção “português”.
Vídeo 1: Tornando Serviços Públicos Melhores (TED TALK)
https://www.youtube.com/watch?v=A8_xn5JerXY
https://www.youtube.com/watch?v=A8_xn5JerXY
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• Como a tecnologia pode ser utilizada para melhorar os serviços públicos 
prestados pelo seu órgão?
• Que processos, rotinas ou regras dificultam a digitalização e moderniza-
ção dos serviços públicos em seu órgão?
• O que significa, na concepção de Caroline Makepeace, “governo aberto 
a trabalhar com as pessoas”?
Ainda sobre a importância do serviço público, Schiavo-Campo e 
Sundaram (2001) apontam seis razões principais para pensarmos a im-
portância dos serviços públicos:
• Governança: Uma condição necessária, mas não suficiente, para a boa 
governança é uma função pública qualificada, motivada e eficiente com 
um espírito profissional. Em contraste, um mau serviço público é condi-
ção suficiente para produzir uma má governança.
• Entrega de bens públicos e serviços: O acesso aos serviços públicos e 
sua quantidade e qualidade dependem em grande parte das habilidades 
e da motivação dos funcionários públicos que prestam os serviços ou 
supervisionam sua entrega.
• Melhora econômica: Enquanto algumas reformas exigirão vontade polí-
tica, mas pouco apoio administrativo, outras dependem de funcionários 
governamentais competentes e motivados. Políticas bem formuladas 
falharam sem o pessoal certo para implementá-las.
• Gerenciamento das despesas públicas: O serviço público é fundamental 
para a gestão responsável das despesas e receitas públicas. Por sua vez, 
essa gestão responsável exige a oferta de oportunidades de emprego 
sustentáveis para pessoal competente e motivado.
• Sustentabilidade fiscal: A função pública pode ajudar a manter a sus-
tentabilidade das finanças públicas. Uma combinação bem escolhida 
de medidas que afetam o número de funcionários e seus salários pode 
melhorar a eficácia do aparato governamental e, ao mesmo tempo, re-
duzir seu custo.
• Desenvolvimento institucional: Trata-se de mudança de um sistema me-
nos eficiente para um conjunto mais eficiente de regras e incentivos. Um 
exemplo poderia ser a melhor implementação de marcos regulatórios: 
um serviço civil qualificado e motivado pode trabalhar com organizações 
externas para ajudá-los a interagir mais adequadamente com os marcos 
regulatórios e consolidar melhores formas de trabalhar.