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Anais do Congresso Brasileiro de Processo Coletivo e Cidadania, n. 7, p. 1370 -1386, out/2019 ISSN 2358-1557 
 
 
CAUTELARES MONOCRÁTICAS EM AÇÃO DO CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE: RUPTURA DE LEGITIMIDADE 
 
MONOCRATIC CAUTIONS IN ACTING CONSTITUTIONALITY 
CONTROL: BREACH OF LEGITIMITY 
 
Fabiana Zacarias1 
Leonardo Aquino Moreira Guimarães2 
 
 
RESUMO 
 
Este artigo faz uma análise da ilegalidade das cautelares monocráticas proferidas pelo 
Supremo Tribunal Federal (STF), em patente violação ao art. 10 da Lei n.º 9.868/1999 e, 
sobretudo, da inconstitucionalidade pela violação à cláusula de reserva de plenário prevista no 
art. 97 da Constituição Federal. Objetiva ter uma visão sistêmica das cautelares monocráticas 
que suspendem a vigência de lei ou ato normativo e substituem, no tempo e no mérito, sem 
justificativa de circunstância jurídica excepcional, a decisão colegiada requerida pela 
Constituição, em evidente usurpação transitória da competência do plenário. A presente 
pesquisa surgiu da constatação de que grande parte das decisões cautelares proferidas pelo 
STF são tomadas monocraticamente por seus ministros. Em que pese a previsão legal da 
decisão monocrática, tal hipótese deve ser excepcional em situações em que a imediata 
suspensão da vigência da norma impugnada seja impreterível para a produção de eventuais 
efeitos irreversíveis, em razão do dever geral de cautela do julgador monocrático – sem, 
contudo, excluir a análise posterior do colegiado. 
 
Palavras-chave: Controle concentrado de constitucionalidade. Medidas cautelares. Reserva 
de plenário. 
 
ABSTRACT 
 
This article analyzes the illegality of monocratic injunctions issued by the Federal Supreme 
Court (STF), in violation art. 10 of Law n.º 9.868/1999 and, above all, the unconstitutionality 
of the violation of the full bench clause provided for in art. 97 of the Federal Constitution. It 
therefore aims to make a systemic analysis of the monocratic precautionary measures that 
suspend the validity of a law or normative act and replace, in time and merit, without 
justification of exceptional legal circumstance, the collegiate decision required by the 
Constitution, in evident transitional usurpation of the jurisdiction of the plenary. The present 
 
1 Mestre em Direito Coletivo e Cidadania na “Universidade de Ribeirão Preto” – UNAERP – Ribeirão Preto/SP; 
Pós-Graduada em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pela “Fundação Armando Álvares Penteado” 
FAAP - Ribeirão Preto/SP; Pós-Graduada em Direito Penal e Processual Penal pela “Fundação Eurípedes Soares 
da Rocha” – Marília/SP; Graduada pela “Instituição Toledo de Ensino” - ITE de Presidente Prudente/SP. 
Advogada e professora universitária. E-mail: fazacarias@hotmail.com 
2 Mestre em Direito Coletivo e Cidadania na “Universidade de Ribeirão Preto” – UNAERP – Ribeirão Preto/SP; 
Pós-graduado em Direito Constitucional pela Universidade Anhanguera UNIDERP de Campo Grande/MS; Pós-
graduado em Direito Processual Civil pela Universidade Anhanguera UNIDERP de Campo Grande/MS. 
Tabelião e registrador. E-mail: aquinoleo@hotmail.com 
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research emerged from the fact that most of the precautionary decisions issued by the 
Supreme Court are made monocratically by its ministers. In spite of the legal provision of the 
monocratic decision, such a hypothesis should be exceptional in situations in which the 
immediate suspension of the validity of the contested rule is indispensable for the production 
of any irreversible effects, due to the general duty of caution of the monocratic judge - 
without, however, exclude further analysis by the collegiate. 
 
Keywords: Concentrated control of constitutionality. Precautionary measures. Full Bench. 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Nos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal tem sido palco de relevantes 
discussões jurídicas, que repercutem significativamente no meio político, social e econômico 
do país. Diante da importância institucional conferida constitucionalmente ao STF para atuar 
como guardião dos valores constitucionais, tem aumentado o número de decisões 
monocráticas de ministros do STF que concedem medida cautelar nas ações do controle 
abstrato de constitucionalidade. 
Verifica-se a importância desta pesquisa em razão dos efeitos abrangentes das 
decisões monocráticas concessivas de cautelar, que atinge todo o judiciário e a administração 
pública e, ao mesmo tempo, concentram de maneira exacerbada o poder decisório nas mãos 
de apenas um ministro do STF, desconsiderando todo o processo legislativo democrático. 
Pretende, pois, constatar se as medidas cautelares deferidas monocraticamente por relatores de 
processos de controle abstrato de constitucionalidade, especialmente em ações diretas de 
inconstitucionalidade (ADI), consubstanciam desiquilíbrio no sistema de justiça 
constitucional. 
A pesquisa faz uma incursão sobre o controle concentrado de constitucionalidade 
que se refere a Lei n.º 9.868/1999 para analisar a ilegalidade das cautelares monocráticas 
proferidas pelo STF, em patente violação ao art. 10 da Lei n.º 9.868/1999 e, sobretudo, a 
inconstitucionalidade pela violação à cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da 
CF/88. 
Primeiramente é necessário identificar as regras da legislação infraconstitucional e 
a ausência expressa de previsão da apreciação monocrática na ordem constitucional; na 
sequência, busca consignar a cláusula da reserva de plenário como norma constitucional a ser 
observada, em regra, pelo colegiado para a concessão de medida cautelar em processo 
objetivo e a possibilidade excepcional, sem exclusão posterior do colegiado, da concessão 
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monocrática da medida cautelar. Ao final, apresenta uma breve análise do Projeto de Lei 
Complementar (PLC n.º 79/2018), que visa disciplinar a concessão de medidas cautelares nas 
ações do controle concentrado de constitucionalidade. 
Para tanto, utilizar-se-á o método dedutivo como forma de abordagem da pesquisa 
e o procedimento de revisão de literatura pertinente a temática proposta – doutrina, 
jurisprudência, artigos científicos e legislação – com o objetivo principal de se apresentar 
considerações finais com base nas informações coletadas. 
 
2 AS MEDIDAS CAUTELARES NO CONTROLE CONCENTRADO DE 
CONSTITUCIONALIDADE 
 
Interessa, neste estudo, abordar o controle concentrado de constitucionalidade 
pois é nesta modalidade de controle que o Supremo Tribunal Federal (STF) tem competência 
para conceder medida cautelar. O principal questionamento apresentado neste estudo é o 
seguinte: a previsão legal que autoriza a concessão da medida cautelar pelo relator, 
monocraticamente, sem a manifestação posterior do Plenário do Tribunal, contraria a 
sistemática da reserva de plenário? 
Para responder à pergunta, a primeira questão relevante a ser abordada é a 
previsão legal das medidas cautelares. O segundo ponto relevante que deve ser 
adequadamente analisado é o pressuposto constitucional da cláusula de reserva de plenário, ou 
ful bench, prevista no art. 97, CF/88.3 
 
2.1 A ILEGALIDADE DA DECISÃO MONOCRÁTICA 
 
A sistemática processual nas ações de controle concentrado de constitucionalidade 
é regulada pelas Lei n.º 9.868/994 e Lei n.º 9.882/995 e o Regimento Interno do Supremo 
 
3 Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial 
poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público. 
4 BRASIL. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processoe julgamento da ação direta de 
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Brasília, 
DF, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9868.htm>. Acesso em: 19 set. 2019. 
5 BRASIL. Lei nº 9.882, de 03 de dezembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da arguição de 
descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1.º do art. 102 da Constituição Federal. Brasília, DF, 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9882.htm>. Acesso em: 19 set. 2019. 
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Tribunal Federal (STF).6 Ressalta-se que a Lei n.º 9.868/99, também chamada de lei da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade (ADI), também dispõe sobre o processo e julgamento da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e da Ação Declaratória de 
Constitucionalidade (ADC). A Lei n.º 9.882/99 regulamenta o § 1.º, do art. 102, CF/887, ao 
disciplinar o processo e julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental (ADPF). 
A referidas leis condicionam a concessão de medidas cautelares aos provimentos 
de natureza instrumental e precária, com possibilidade de alteração ou revogação.8 Nas 
palavras de Luiz Roberto Barroso9, o deferimento da medida cautelar pressupõe a relevância 
dos fundamentos do pedido inicial (fumus boni iuris) e a necessidade de antecipação dos 
efeitos da tutela em face da possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão 
postulada, ou seja, para garantir a efetividade do resultado futuro e provável do julgamento 
(periculum in mora). Quando se suspende liminarmente a vigência de uma lei, na realidade, 
não se declara a inconstitucionalidade, mas estamos apenas evitando que a lei ou o ato 
normativo produza efeitos negativos. 
Até a edição da Lei n.º 9.868/99, a concessão de medida cautelar na Ação Direta 
de Inconstitucionalidade obedecia ao disposto no Regimento Interno daquela Corte e no 
Código de Processo Civil. Com o advento da Lei 9.868/99 e conforme o disposto no seu art. 
1010, a medida cautelar, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), será concedida por 
decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observada a regra do art. 2211 – 
presentes na sessão pelo menos oito (8) ministros – após a audiência dos órgãos ou autoridade 
dos quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de 
cindo dias, salvo no período de recesso, quando a decisão continua na da competência do 
 
6 BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Regimento interno [recurso eletrônico]/Supremo Tribunal Federal. 
Brasília: STF, Secretaria de Documentação, 2019. 267 p. Disponível em: 
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/legislacaoRegimentoInterno/anexo/RISTF.pdf>. Acesso em: 19 set. 2019. 
7 Art. 102, § 1.º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será 
apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. 
8 BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumárias e de urgência. 5. 
ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 144. 
9 BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da 
doutrina e análise crítica da jurisprudência. São Paulo, Saraiva: 2006. p. 166. 
10 Art. 10. Salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria 
absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades 
dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. 
11 Art. 22. A decisão sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo somente 
será tomada se presentes na sessão pelo menos oito Ministros. 
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relator. Ressalta-se que “a palavra “recesso” foi empregada na Lei 9.868/99 (art. 10, caput) 
com sentido amplo, abarcando tanto o recesso propriamente dito como as férias forenses.”12 
No que se refere à possibilidade de medida cautelar monocrática nas ações do 
controle concentrado, verifica-se que ela pode ser concedida somente no período de recesso. 
Em regra, nos termos dessa lei, a cautelar deverá ser concedida pela decisão da maioria 
absoluta dos membros do STF. A cautelar será apreciada e pode ser concedida após a 
audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que 
deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. Somente em caso de excepcional urgência, para 
evitar o perecimento do direito ou dano irreversível, o Tribunal poderá deferir a medida 
cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato 
normativo impugnado. 
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), o Tribunal também 
concederá medida cautelar por decisão da maioria absoluta de seus membros. No entanto, na 
ADO somente será concedida a cautelar em caso de excepcional urgência e relevância da 
matéria. A cautelar poderá ser concedida, após a audiência dos órgãos ou autoridades 
responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) 
dias. 
Na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), o Supremo Tribunal 
Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida 
cautelar. Sendo concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em 
seção especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, 
devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, 
sob pena de perda de sua eficácia. Cumpre destacar que somente na ADC foi estabelecido um 
prazo a ser observado até a decisão definitiva da ação. 
A medida cautelar na ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 
é regulada pela Lei n.º 9.882/99. Nos termos legais, o Supremo Tribunal Federal, por decisão 
da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na arguição de 
descumprimento de preceito fundamental. No entanto, somente nos casos de extrema urgência 
 
12 MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. Questões atuais sobre as medidas cautelares no controle 
abstrato de constitucionalidade. Observatório Jurisdição Constitucional, Brasil, n. 5, p.1-23, 2011/2012. 
Disponível em: <https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/observatorio/article/view/661/454>. Acesso em: 17 
set. 2019. p. 9. 
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ou perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator conceder a 
liminar. 
Com fundamento o direito comparado, José Roberto dos Santos Bedaque 
observou que uma vez admitida a existência da de providência destinada a satisfazer 
antecipadamente, não para solucionar o litígio, mas para assegurar que essa solução possa 
ocorrer de forma útil e eficaz, não se lhe pode negar o caráter acautelatório, ainda que 
provisoriamente satisfativo. Isso porque, segundo o autor, a: 
 
 
[...] característica essencial dessa espécie de tutela jurisdicional está na sua inaptidão 
para representar solução definitiva para o litígio. Com ela, satisfaz-se faticamente, 
mas apenas para garantir a efetividade da satisfação jurídica. São cautelares, 
portanto, não apenas as conservativas, mas também aquelas destinadas a 
regulamentar provisoriamente o conflito, antecipando eventuais efeitos concretos da 
tutela final.
 13 
 
Em que pese a constatação quanto à possibilidade de provimentos cautelares no 
âmbito docontrole concentrado de normas, “o mesmo já não ocorre em relação ao 
procedimento e às técnicas de decisão aplicáveis às medidas cautelares, cuja prática tem 
suscitado questões diversas e deveras importantes para o sistema como um todo.”14 
Especialmente no que diz respeito às medidas cautelares, segundo entendimento 
de José dos Santos Carvalho Filho15, a legislação estabelece exceções: o art. 10 da Lei 
9.868/1999 ressalva a possibilidade de concessão de liminares durante o período de recesso da 
corte, o que se opera mediante decisão monocrática do presidente do órgão, nos termos do art. 
13, VIII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.16 O art. 5.º, § 1.º, da Lei 
9.882/199917 estabelece que o relator da Arguição de Preceito Fundamental (ADPF), em caso 
de extrema urgência ou perigo de lesão grave, poderá conceder medida liminar, ad 
referendum do Tribunal Pleno. Embora o mencionado art. 5.º, § 1.º, da Lei 9.882/1999 refira-
se à ADPF, os ministros do Supremo Tribunal Federal têm invocado o dispositivo, por 
 
13 BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Op. Cit., p. 312. 
14 MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. Op. Cit., p. 5. 
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Congresso reage às decisões monocráticas de ministros do Supremo 
em ADIs. Consultor Jurídico: CONJUR, Brasil, 08 jun. 2018. Disponível em: 
<https://www.conjur.com.br/2018-jun-09/observatorio-constitucional-congresso-reage-decisoes-monocraticas-
supremo-adis>. Acesso em: 17 set. 2019. 
16 Art. 13. inc. VIII – decidir questões urgentes nos períodos de recesso ou de férias. 
17 Art. 5.º O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido 
de medida liminar na arguição de descumprimento de preceito fundamental. § 1.º Em caso de extrema urgência 
ou perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator conceder a liminar, ad referendum do 
Tribunal Pleno. 
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analogia, para deferir monocraticamente medidas cautelares em ações diretas de 
inconstitucionalidade. Ademais, a única possibilidade para a decisão cautelar monocrática no 
controle concentrado, durante as atividades ordinárias do ano judiciário, encontra-se nos casos 
em que se verifique que a espera pelo julgamento da Sessão Plenária seguinte ao pedido da 
cautelar leve à perda de sua utilidade. 
Em artigo publicado no Observatório Constitucional18, André Rufino e o ministro 
Gilmar Mendes alertam sobre a ilegalidade da decisão monocrática, porque descumpre 
patentemente as leis que regulam o processo e julgamento das ações do controle concentrado 
e, sobretudo, para a inconstitucionalidade, porque as decisões monocráticas violam a regra 
constitucional da reserva de plenário que, sem estar justificadas por alguma circunstância 
jurídica muito excepcional, suspendem a vigência de leis e atos normativos. 
Conclui-se, pois, que a Lei 9.868/1999 não deixa espaço para decisões individuais 
dos ministros do STF nas ações do controle concentrado de inconstitucionalidade. A única 
exceção encontra-se no poder conferido ao Presidente do Tribunal para decidir cautelarmente 
nos períodos de recesso e de férias (artigo 10, caput)19, a qual se justifica não apenas em razão 
do caráter urgente de eventual medida, mas tendo em vista a impossibilidade prática de 
reunião de todos os membros do colegiado. 
 
2.2 A INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA CLÁUSULA DE RESERVA DE 
PLENÁRIO DAS DECISÕES MONOCRÁTICAS 
 
A Constituição Federal de 1988 manteve a possibilidade de medida cautelar em 
ações do controle concentrado de constitucionalidade, antes já consagrada pela Emenda 
Constitucional n.º 7/1977. 
Conferiu ao Supremo Tribunal Federal - STF a competência para julgar, 
originariamente, o pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade. Em 
que pese o art. 102, I, “p”, da CF/198820 não fazer menção à concessão de medidas cautelares 
em ações declaratórias de constitucionalidade, o STF admite tais medidas sob o fundamento 
de que o poder de acautelar é imanente ao poder de julgar. “Portanto, a sistemática consagrada 
 
18 MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. Op. Cit., p. 14. 
19 Art. 10. Salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria 
absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades 
dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. 
20 Art. 13. inc. VIII – decidir questões urgentes nos períodos de recesso ou de férias. 
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pelo direito brasileiro não suscita, do prisma formal, maiores obstáculos, pois eventuais 
providências cautelares encontram fundamento direto e imediato no próprio texto 
constitucional.”21 
No entanto, as medidas cautelares deferidas monocraticamente por relatores de 
processos de controle concentrado de constitucionalidade, que suspendem a vigência da lei e 
atos normativos, sem justificativa de circunstância jurídica excepcional, consubstanciam 
grave problema – não apenas pela ilegalidade, mas sobretudo pela inconstitucionalidade 
decorrente da inobservância da regra da reserva de plenário. 
Com efeito, o art. 97 da CF/8822 estabelece a cláusula de reserva de plenário, 
segundo a qual os tribunais somente podem declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo do Poder Público por meio de voto da maioria absoluta de seus membros ou dos 
membros do respectivo órgão especial. Segundo Dirley da Cunha Junior: 
 
 
Essa regra, presente no direito constitucional brasileiro desde a Constituição de 
1934, consiste em exigir, para as decisões de inconstitucionalidade proferidas pelos 
tribunais: a) quórum de maioria absoluta de seus membros, e b) reserva de plenário 
(cláusula constitucional do “full bench”) ou, no tribunal onde houver órgão especial. 
Cuida a aludida regra de uma condição de eficácia da decisão declaratória da 
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo do poder público, que se justifica em 
face do princípio da presunção de constitucionalidade das leis e atos estatais.23 
 
Ademais, de acordo com a Súmula Vinculante n.º 1024, as decisões de órgãos 
fracionários que não declaram expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
do Poder Público, mas afasta sua incidência, no todo ou em parte, violam a cláusula de 
reserva de plenário. Sendo assim, o deferimento da cautelar pela via monocrática, também 
viola a cláusula de reserva de plenário em virtude dos efeitos jurídicos do deferimento da 
cautelar pela via monocrática, que suspende a vigência da lei objeto da ação e os processos 
cuja matéria está sendo analisada. 
Essa determinação, que se aplica tanto ao julgamento definitivo de mérito quanto 
à concessão de cautelares, é reproduzida em vários artigos da Lei 9.868/1999 (artigos 10, 12-
F, 21 e 23) e no art. 5.º da Lei n.º 9.882/1999. 
 
21 MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. Op. Cit., p. 2. 
22 Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão 
especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público. 
23 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Controle de Constitucionalidade: Teoria e Prática. 10 ed. rev. ampl. e atual. 
Salvador: JusPODIVM, 2019. p. 168-169. 
24 Súmula Vinculante 10: Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário 
de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo doPoder 
Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte. 
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Abre-se, aqui, um parêntese, para demonstrar que existe entendimento em 
contrário. Segundo Lucas de Laurentiis e Henrique Galkowicz: 
 
[...] a deferência ao legislador e a prudência que devem informar a decisão definitiva 
dos processos de controle de constitucionalidade, elementos esses que fundamentam 
a existência da cláusula de reserva de plenário, não podem ser transferidos sem 
temperamentos para as decisões cautelares de tais demandas. Nesses 
pronunciamentos, como já salientado, o que se encontra em questão são os efeitos 
nocivos de uma norma que pode se afigurar inconstitucional. Mas esse juízo, repita-
se, não se identifica com a declaração do vício de incompatibilidade normativa, ato 
esse próprio ao julgamento definitivo, não ao cautelar. Por tudo isso, em nosso 
entender não há razão que sustente a inconstitucionalidade da previsão legal, na qual 
se autoriza a tomada de decisão liminar pelo relator da ação direta de 
inconstitucionalidade.25 
 
Não obstante o entendimento acima transcrito, a problemática sobre a concessão 
de cautelares monocraticamente agrava-se em razão da realidade fática. Hoje é possível 
identificar medidas cautelares, concedidas pelo relator, que produzem há meses, ou até anos, 
plenos efeitos, sem observância da apreciação pelo órgão colegiado. Alguns exemplos 
importantes podem ser citados, como o tabelamento do frete rodoviário (ADI 5.956), a 
transferência de controle acionário de empresas públicas (ADI 5.624), a criação de tribunais 
regionais federais (ADI 5.017), a vinculação de receitas para gastos em saúde (ADI 5.595), a 
distribuição de royalties de petróleo (ADI 4.917) e a decisão na ADI 4.598 que suspende a 
Resolução CNJ n.º 130, de 2011. 
Como se pode constatar, a concessão de medidas cautelares em sede do controle 
concentrado por meio de decisões monocráticas, tornou-se expediente frequente de 
inobservância da regra do art. 97, CF/88, vez que a “exigência da reserva de plenário não se 
limita às hipóteses de declaração final de inconstitucionalidade.”26 
Conforme ensina Mendes e Rufino27, não apenas a decisão de mérito, mas a 
decisão cautelar deve ser submetida ao colegiado nas ações do controle concentrado, regra 
esta que decorre do art. 97, CF e do art. 10 da Lei n.º 9.868/99 (“a medida cautelar na ação 
 
25 LAURENTIIS, Lucas de; GALKOWICZ, Henrique. Medidas cautelares interpretativas e de efeitos aditivos no 
controle de constitucionalidade: uma análise crítica de sua aplicação. Revista de Direito GV 21, São Paulo, 
p.65-88, 2015. Jan./jun./2015. Disponível em: <https://direitosp.fgv.br/publicacoes/revista/artigo/medidas-
cautelares-interpretativas-de-efeitos-aditivos-controle-de-consti>. Acesso em: 28 set. 2019. p. 70. 
26 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Op. Cit., p. 170. 
27 MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. Op. Cit., p. 5-6. 
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direta será concedida pela maioria absoluta dos membros do Tribunal”) e também está 
expressamente prevista no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (art. 5.º, X)28. 
A submissão à reserva de plenário tanto da decisão de mérito quanto da decisão 
cautelar baseia-se no fato de que ambas produzem efeitos diretos sobre a vigência das normas. 
Nesse sentido, a lição de Dirley da Cunha Nunes: 
 
 
De feito, com o advento da Lei n.º 9.868, de 10 de novembro de 1999 (que dispõe 
sobre o processo e julgamento da ação direita de inconstitucionalidade e da ação 
declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal), essa 
exigência também alcança as decisões proferidas em sede de medida cautelar [...]. 
Mesmo nos casos de excepcional urgência, que só dispensa a exigência da audiência 
dos órgãos ou das autoridades responsáveis pela edição do ato impugnado, a decisão 
está vinculada ao Plenário do Tribunal, como sói prever o § 3.º do art. 10.29 
 
 A declaração de inconstitucionalidade, portanto, “infirma a presunção de 
constitucionalidade que milita a favor da lei e atos estatais.”30 O fato da existência de leis e 
atos normativos com vigência suspensa por decisão judicial apenas do ministro relator enseja, 
nas palavras de André Rufino do Vale31, um estado de coisas inconstitucional, que afronta não 
apenas a regra constitucional da reserva de plenário, mas que também todo o sistema de 
divisão funcional de poderes e, enfim, à própria democracia representativa. Neste contexto, a 
decisão de um só ministro se coloca acima do Legislativo e Executivo, imiscuindo-se em 
competências do plenário do Supremo Tribunal Federal. 
Lênio Streck critica esse tipo de decisão e ilustra a problemática mencionando o 
caso dos royalties: decisão monocrática do STF, concedida fora do período de recesso, 
suspendeu a aplicação de lei promulgada após a derrubada de veto do Presidente da 
República. Essa decisão, de março de 2013, ainda não foi submetida a referendo pelo 
Plenário. O autor afirma que uma Medida Cautelar sem obediência à cláusula de reserva de 
plenário tem efeitos similares aos de medida provisória: 
 
 
[...] uma tutela cautelar concedida monocraticamente deve, em períodos de não 
recesso, ser levada de imediato ao plenário. Terminado o recesso, deve ser levada 
 
28 Art. 10. Compete ao Plenário processar e julgar originariamente: X – o pedido de medida cautelar nas 
representações oferecidas pelo Procurador-Geral da República; 
29 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Op. Cit., p. 169. 
30 VALE, André Rufino do. Cautelares em ADI, decididas monocraticamente, violam Constituição. Consultor 
Jurídico: CONJUR, Brasil, 31 jan. 2015. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2015-jan-
31/observatorio-constitucional-cautelares-adi-decididas-monocraticamente-violam-constituicao>. Acesso em: 17 
set. 2019. 
31 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Op. Cit., p. 169. 
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a full bench (decisão do plenário em banca cheia). Logo, fazendo um raciocínio 
lógico: uma cautelar originária de recesso só pode vale durante esse período (30 
dias, supondo que ela seja deferida no primeiro dia do recesso). Mas o que a 
alegoria com a medida provisória (entre aspas) tem a ver com isso? A questão é 
óbvia: uma lei aprovada pelo parlamento e devidamente sancionada pode vir a ter a 
sua validade suspensa por uma Medida Cautelar em ADI. Se for no recesso, logo 
após o término do recesso, deve ser submetida ao plenário. Mas, se não o for? E se a 
suspensão perdurar no tempo indefinidamente sem que o plenário a confirme? Então 
os efeitos da ADI são semelhantes aos de uma medida provisória, uma vez que, 
segundo o parágrafo segundo do artigo 10 da Lei 8.868, entre outras coisas a 
concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, 
salvo expressa manifestação em sentido contrário. Isto é: uma MC [Medida 
Cautelar], além de suspender a validade (se se quiser, pode-se até falar em vigência) 
de um ato normativo (inclusive Emenda Constitucional), pode “repristinar” lei 
anterior. Há, ainda, algo mais grave: a MP [Medida Provisória] tranca pauta e tem 
prazo para ser votada. Só que no STF — como explicarei adiante —, a não 
submissão da MC ao full bench não tranca a pauta do tribunal.32 
 
Portanto, a inobservância do art. 97, CF/88 vai de encontro ao princípio da 
supremacia da Constituição. Apenas excepcionalmente, o princípio constitucional da 
inafastabilidade da jurisdição deve ser ponderado junto com a reserva de plenário de modo a 
permitir a decisãocautelar monocrática no período de recesso e férias coletivas dos ministros, 
em virtude da impossibilidade de reunião do órgão plenário. Apenas nesse caso, a 
Constituição admite implicitamente o deferimento de medida cautelar monocrática em sede de 
controle abstrato. 
Desta feita, as medidas liminares decididas de forma monocrática são em regra 
ilegais, por violação à Lei 9.868/99 (art. 10) e inconstitucionais, por afronta ao art. 97, CF/88. 
Dessa forma, é preciso regulamentar o uso do poder geral de cautela nas ações do controle 
concentrado de constitucionalidade, pois “não se pode perder de vista a primazia do 
colegiado, autonomizando esse poder do relator”.33 
Em razão da abrangência e efeitos dessa decisão concessiva de cautelar nas ações 
do controle concentrado, somente em casos excepcionais, em que a submissão ao colegiado 
mostra-se impossível, poderia o pedido de medida cautelar ser deferido monocraticamente, ad 
referendum do órgão plenário. Tal decisão deve ter sua eficácia limitada ao período de recesso 
e férias. 
 
3 ANÁLISE DA PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N.º 79/2018 
 
32 STRECK, Lenio Luiz. A decisão de um ministro do STF pode valer como medida provisória? Consultor 
Jurídico: CONJUR, Brasil, 04 dez. 2014. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2014-dez-04/senso-
incomum-decisao-ministro-stf-valer-medida-provisoria>. Acesso em: 17 set. 2019. 
33 STRECK, Lenio Luiz. Op. Cit. 
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O Projeto de Lei n.º 79/2018 altera as Leis n.º 9.868 e Lei n.º 9.882, ambas de 
1999, para disciplinar a concessão de decisões monocráticas de natureza cautelar referentes a 
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental (ADPF). Apresenta, na íntegra, a seguinte proposta: 
 
 
Artigo 1º. O artigo 10 da Lei 9.868/99 passa a vigorar com o seguinte texto: “Art. 
10. Poderá ser concedida medida cautelar na ação direta, exclusivamente, por 
decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 
22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato 
normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. 
Artigo 2º. O artigo 5º da Lei 9.882/99 passa a vigorar com o seguinte texto: “Art. 5.º 
O Supremo Tribunal Federal, exclusivamente, por decisão da maioria absoluta de 
seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na arguição de 
descumprimento de preceito fundamental.
 34 
 
De acordo com informações da Agência Senado35, a Comissão de Constituição, 
Justiça e Cidadania (CCJ) aprovou proposta de Lei Complementar (PLC n.º 79/2018) para 
restringir a atuação individual dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) em medidas 
cautelares relacionadas a ações do controle concentrado - ADI e ADPF). 
O projeto determina que, no período de funcionamento regular do Supremo, as 
concessões de natureza cautelar, liminar e similares sejam obrigatoriamente dadas pela 
maioria dos ministros. A decisão monocrática do presidente da Corte só será aceita durante o 
recesso e em circunstância de excepcional urgência. Com a retomada das atividades normais, 
o Pleno do Tribunal deverá examinar a questão que suscitou a liminar monocrática. 
Na justificativa36 do projeto de lei foi ressaltado que o sistema de controle de 
constitucionalidade brasileiro é um dos mais complexos do mundo, tendo em vista seus 
 
34 BRASIL. Projeto de Lei Complementar n.º 79, de 2018. Altera as Leis n.º 9.868, de 10 de novembro de 1999, 
e 9.882, de 3 de dezembro de 1999, para disciplinar a concessão de decisões monocráticas de natureza cautelar 
na Ação Direta de Inconstitucionalidade e na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Projeto 
de Lei Complementar. Brasília, DF. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-
/materia/134043>. Acesso em: 14 set. 2019. 
35 DISTRITO FEDERAL. Senado Federal. Agência Senado (Ed.). Projeto que limita decisão individual de 
ministro do Supremo vai a Plenário. Fonte: Agência Senado. 2019. Disponível em: 
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/06/05/projeto-que-limita-decisao-individual-de-ministro-
do-supremo-vai-a-plenario>. Acesso em: 14 set. 2019. 
36 Justificativa Projeto de Lei Complementar n.º 79, de 2018. Altera os artigos 10 da Lei 9.868/99, o artigo 5.º 
caput e suprime o § 1º do artigo 5.º da Lei 9.882/99 deste mesmo artigo. Brasília, DF, Disponível em: 
<https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1533090&filename=PL+7104/201>. 
Acesso em: 14 set. 2019. 
 
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nuances, procedimento e, especialmente, em face dos resultados oriundos de suas decisões de 
mérito ou mesmo cautelares e liminares. 
Destacou que se vive um momento de extensa e profunda judicialização em todos 
os aspectos da sociedade, especialmente no que tange as questões políticas – e que o maior 
complicador é que tais decisões se efetivam, via de regra, em sede de decisões cautelares, 
precárias por sua própria natureza jurídica o que, indubitavelmente, gera disfuncionalidade do 
sistema de controle de constitucionalidade, afetando sua legitimidade e segurança. 
O projeto de lei visa impedir que se conceda decisões de natureza cautelar, liminar 
ou similares nas ações do controle concentrado de constitucionalidade que não pelo próprio 
pleno do STF e por quórum de maioria absoluta dos seus membros. 
A proposta vem no sentido de evitar danos de grande monta no que tange a 
própria segurança jurídica. Parece inadmissível que um ato normativo exaustivamente 
analisado, discutido e finalmente aprovado necessariamente pelo legislador democrático, e 
posteriormente sancionado pelo chefe do Poder Executivo, possa repentinamente ter seus 
efeitos suspensos por medida cautelar em decisão monocrática de um único ministro do STF – 
e assim permanecer sem que a decisão seja levada ao referendo do Plenário. Soma-se o 
elevado impacto jurídico, econômico e social dessas decisões monocráticas em ações 
constitucionais envolvendo temas de grande relevância. 
A questão principal é, portanto, a usurpação transitória da competência do 
Plenário, pois a decisão monocrática substitui, no tempo e no mérito, a decisão colegiada, 
requerida pela Constituição Federal. 
Assim sendo, este projeto, nos moldes em que foi proposto, vem resgatar o 
protagonismo funcional de cada um dos Poderes. Não se discute aqui afastar a jurisdição, mas 
as decisões monocráticas que desafiam o princípio constitucional da separação dos poderes. 
As decisões do STF devem valer, considerando a presunção de constitucionalidade de toda lei 
ou ato normativo, pela sua colegialidade. 
 
CONCLUSÃO 
 
A questão principal discutida neste artigo é a usurpação transitória da competência 
do Plenário na concessão monocrática de medidas cautelares em sede de controle concentrado 
de constitucionalidade. Analisa, portanto, a ruptura da legitimidade do colegiado diante das 
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decisões monocráticas de ministros do Supremo Tribunal Federal que concedem medida 
cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 
As medidas cautelares do processo objetivo apresentam características 
semelhantes àquelas típicas do processo civil. Visam resguardar a efetividade do resultado do 
processo e têm como objeto a análise da relevância dos fundamentos do pedido inicial (fumus 
boni juris) e da necessidade de antecipação dos efeitos da tutela em face da possibilidade de 
prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada(periculum in mora). Tais medidas 
jurisdicionais não antecipam o conteúdo declaratório típico das decisões definitivas proferidas 
no processo principal de controle de constitucionalidade. Esse juízo, não se identifica, pois, 
com a declaração do vício de incompatibilidade normativa, ato esse próprio ao julgamento 
definitivo, não ao cautelar. 
Ocorre que, recorrentemente, a decisão monocrática tem substituído, no tempo e 
no mérito, a decisão colegiada. Paradoxalmente, o Supremo Tribunal Federal, guardião da 
constituição, vem atuando de forma contrária às normas constitucionais. As medidas 
cautelares deferidas monocraticamente por relatores de processos de controle concentrado de 
constitucionalidade, que suspendem a vigência da lei e atos normativos, sem justificativa de 
circunstância jurídica excepcional, consubstanciam grave problema – não apenas pela 
ilegalidade, mas sobretudo pela inconstitucionalidade decorrente da inobservância da regra da 
reserva de plenário (art. 97, CF/88). 
O fato da existência de leis e atos normativos com vigência suspensa por decisão 
judicial apenas de um ministro enseja um estado de coisas inconstitucional. Afronta não 
apenas a regra constitucional do art. 97, mas a própria democracia representativa. Neste 
contexto, a decisão cautelar monocrática coloca-se acima do Legislativo e Executivo, 
imiscuindo-se um só ministro em competências determinadas pela Constituição ao plenário 
do Supremo Tribunal Federal. Neste contexto, a supremacia da Constituição apresenta-se 
como uma necessidade democrática de garantia de divisão funcional dos poderes. 
A atual redação dos dispositivos infraconstitucionais examinados não estabeleceu 
um limite temporário razoável para a submissão dessa decisão monocrática proferida aos 
tribunais – no entanto, entende-se que sua eficácia limitada ao período de recesso e férias. 
Como uma alternativa encontrada pelo legislativo, existe um projeto de lei (PL n.º 79/2018) 
para impedir que ministros decidam monocraticamente um pedido de medida cautelar em 
sede de controle abstrato. O referido projeto altera as Leis n.º 9.868 e Lei n.º 9.882, ambas de 
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1999, para disciplinar a concessão de decisões monocráticas de natureza cautelar referentes a 
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental (ADPF). 
Por conseguinte, a inobservância da cláusula constitucional vai de encontro ao 
princípio da supremacia da Constituição e infirma a presunção de constitucionalidade que 
milita a favor da lei e atos estatais. Apenas excepcionalmente, o princípio constitucional da 
inafastabilidade da jurisdição deve ser ponderado junto com a reserva de plenário de modo a 
permitir a decisão cautelar monocrática no período de recesso e férias coletivas dos ministros, 
em virtude da impossibilidade de reunião do órgão plenário. 
Ademais, a única possibilidade para a decisão cautelar monocrática no controle 
concentrado, durante as atividades ordinárias do ano judiciário, encontra-se nos casos em que 
se verifique que a espera pelo julgamento da Sessão Plenária seguinte ao pedido da cautelar 
leve à perda de sua utilidade. Essa possibilidade não decorre da sistemática da Lei 9.868/99, 
mas do poder geral de cautela do Relator para evitar a consolidação de situações 
irremediáveis e preservar o resultado útil da ação. Seria possível conceber, também, em 
alguma medida, a aplicação analógica do art. 5.º, § 1.º, da Lei 9.882/1999, referente à 
arguição de descumprimento de preceito fundamental, que permite a decisão cautelar 
monocrática “em caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave”. 
 
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___________. Projeto de Lei Complementar n.º 79, de 2018. Altera as Leis n.º 9.868, de 10 
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Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Projeto de Lei Complementar. 
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Submetido em 30.09.2019 
 
Aceito em 07.10.2019