TCC - IMPACTOS ECONÔMICOS DA REFORMA DO SETOR DE MINERAÇÃO

•

FGV-RJ

Clarisse Borges

02/07/2020

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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ECONOMIA E FINANÇAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

IMPACTOS ECONÔMICOS DA REFORMA DO SETOR DE MINERAÇÃO

por
Clarisse Cerqueira Borges

Rio de Janeiro
2018

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ECONOMIA E FINANÇAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

IMPACTOS ECONÔMICOS DA REFORMA DO SETOR DE MINERAÇÃO

"Declaro ser o único autor do presente trabalho de conclusão do curso, requisito
parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas e ressalto
que não recorri a qualquer forma de colaboração ou auxílio de terceiros para
realizá-lo a não ser nos casos e para os fins autorizados pelo professor orientador".

________________________
Clarisse Cerqueira Borges

Orientador: Edson Daniel Lopes Gonçalves

Rio de Janeiro
2018

CLARISSE CERQUEIRA BORGES

IMPACTOS ECONÔMICOS DA REFORMA DO SETOR DE MINERAÇÃO
Trabalho de conclusão de curso
apresentado à Escola Brasileira de
Economia e Finanças como
requisito parcial para obtenção do
grau de Bacharel em Ciências
Econômicas.

Aprovado em ______ de _______________ de ________

Grau atribuído ao trabalho de conclusão de curso: ____________

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________________________
Professor Orientador: Edson Daniel Lopes Gonçalves
Escola Brasileira de Economia e Finanças
Fundação Getúlio Vargas

__________________________________________________________
Professor(a) Tutor(a): Maria Teresa Marins Duclos
Escola Brasileira de Economia e Finanças
Fundação Getúlio Vargas

“As opiniões emitidas neste trabalho são de inteira responsabilidade do Autor e
não exprimem, necessariamente, o ponto de vista da Fundação Getúlio Vargas.”

A todos os que me acompanharam.

AGRADECIMENTOS
O ponto final carrega o peso de toda a história, e não fechamos o livro sem lembrar de
todos os personagens decisivos de seu enredo.
A meus pais que desde o início nunca falharam em me conduzir e amparar a despeito de
quaisquer intempéries. Agradeço por nunca me deixarem vacilar ou perder o prumo, e
por se desdobrarem de todas as maneiras possíveis para garantir que eu chegasse até aqui.
Agradeço por desde muito cedo confiarem nas minhas escolhas e me permitir escrever
meu caminho por conta própria, ainda que significasse estar distante de vocês. Sei que
esta conquista os enche de orgulho, e todos os frutos dela serão de vocês também.
Às minhas irmãs por compreenderem minhas partidas, sustentarem minhas ausências e
me fazerem sempre tão feliz nos regressos. Este passo, como cada qual dos que o
antecederam, e cada qual dos que o seguirão, é por vocês.
Aos meus avós e tios, que sempre acreditaram.
Aos amigos Filipe Fiedler e Pedro Henrique Chaves, que me acompanham desde o ensino
médio, e nunca falharam em apoiar e prestar auxílio. A FGV não teria sido uma opção se
não fosse pelo incentivo de vocês, e hoje sei que não poderia estar em lugar melhor. Tenho
orgulho de quem estão se tornando, e mais orgulho em ter estado presente em suas
próprias jornadas. Continuem grandes.
Aos professores e funcionários da Fundação Getúlio Vargas, por todos os ensinamentos.
Por todas as oportunidades, por acreditarem na minha capacidade, por apoiarem nos
momentos de necessidade, e por abrirem meus olhos para um horizonte que eu não era
capaz de enxergar. Sou muito grata pela oportunidade que me deram. Especialmente meu
orientador, Edson, obrigada pelo voto de confiança,
Aos colegas de trabalho, João e Ivan, por me orientarem, compreenderem, e me ajudarem
a entender com clareza o sentido de ter percorrido todo esse caminho.
A todos aqueles que me abriram a porta de suas casas e suas vidas sem pedir nada em
troca, abrigando, amparando e fazendo o possível para me ajudar a dar conta do recado:
Solano Guedes, Denise e Carlos Ricci, Joana Malta, Nancy e Dilma Dantas, Robson
Lemos, Hélvio Dias, Manuela Lemos, Ramon Mathias.
Finalmente, aos amigos, por me sustentarem (e surportarem) em todos os momentos.

RESUMO:
O setor de mineração é de suma importância para a economia brasileira, especialmente
para a manutenção de saldos positivos na balança comercial, uma vez que é um dos
principais fornecedores de minérios do mundo, sendo também detentor de uma das
maiores reservas. Neste sentido, é de suma importância que a atividade neste setor seja
amparada por uma estrutura regulatória e institucional que fomente seu crescimento e
garanta que a renda gerada seja reinvestida de modo a garantir crescimento a longo prazo
e aumentar o bem-estar da população. Em 2017 e 2018, entraram em vigor três novas
Leis no setor, que surgiram com o propósito de atualizar o marco regulatório da
mineração. Uma cria a Agência Nacional de Mineração (ANM), outra reformula os
royalties do setor, a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais
(CFEM), e por fim, a terceira altera uma série de pontos do Código de Mineração. Esse
trabalho se propões a fazer uma avaliação destas reformas, através de uma extensa análise
bibliográfica, para tecer uma visão geral de quais serão os impactos dessas alterações no
desempenho do setor.
Palavras-Chave: Regulação do setor minerário, reforma do setor minerário, economia
setorial, direito minerário, CFEM

ABSTRACT:
The mining sector is of the utmost importance to the Brazilian economy, especially in
what concerns the balance of trade, since it is one of the main suppliers of ores in the
world, besides of holding one of the largest mineral reserves. In this sense, it is imperative
that to the mining sector to be supported by a regulatory and institutional scenario that
fosters its growth and ensures that the income it creates is reinvested in order to guarantee
long-term growth. In 2017 and 2018, three new laws in the sector came into force, with
the purpose of updating the mining regulatory framework. One creates the National
Mining Agency (ANM), another redesigns the royalties of the sector, the Financial
Compensation for the Exploration of Mineral Resources (CFEM), and finally, the third
changes several matters in the Mining Code. This paper intends to make an evaluation
of these reforms, through an extensive bibliographical analysis, to provide an overview
of what may be the impacts of these changes on the sector.
Keywords: mining sector regulation, mining sectorreform, sectoral economy, mining
law, mining royalties

LISTA DE SIGLAS:
ANM Agência Nacional de Mineração
CETEM Centro de Tecnologia Mineral
CFEM
Compensação Financeira pela Exploração dos
Recursos Minerários
CM Código de Mineração
CNPM Conselho Nacional de Política Mineral
COFINS Contribuição Social
CPRM
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais/
Serviço Geológico do Brasil
CSLL Contribuição social sobre lucros
DF Distrito Federal
DNPM Departamento Nacional da Produção Mineral
EIA/RIMA
Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de
Impacto Ambiental
FNDCT
Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico
e Tecnológico
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis
IBRAM Instituto Brasileiro de Mineração
ICMS
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços
IOF Imposto sobre transações financeiras
IRPJ Imposto de renda corporativo
ISS Taxa de serviço municipal
MME Ministério de Minas e Energias
MP Medida Provisória
PAE Plano de Aproveitamento Econômico
PIB Produto Interno Bruto
PIS
Plano de integração social
RFP Relatório Final de Pesquisa
TAH Taxa anual por hectare (TAH)
TFAM Taxa de Fiscalização de Atividades Minerais
TFRM Taxa Estadual Recursos Minerais

LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Participação Mundial das Reservas Brasileiras de Minérios
Figura 2: Participação Mundial das Exportações Brasileiras de Minérios
Figura 3: Fluxograma Economia Mineral Brasileira
Figura 4:Comparativo Saldos da Balança Comercial Setor Mineral x Brasil
Figura 5:Fluxograma Renda Mineral
Figura 6: Fluxograma de Licenciamento Minerário
Figura 7: Arrecadação de Royalties da Mineração no Brasil

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Alíquotas da CFEM por substância no regime anterior
Tabela 2: Distribuição da Arrecadação da CFEM

SUMÁRIO
1. Introdução.................................................................................................................. 1
1.1 Objetivo .................................................................................................................. 3
1.2 Metodologia ............................................................................................................ 4
2. O Setor De Mineração No Brasil .............................................................................. 5
2.1. Relevância Econômica .......................................................................................... 5
2.2 O Processo Produtivo da Mineração e seus Custos de Transação ................... 12
2.3 Caracterização Jurídica e Institucional do Setor .............................................. 17
2.3.1 Concessões e Outorgas ............................................................................. 18
2.4 Arranjo Institucional .................................................................................... 21
2.4.1 Processo de Licenciamento ...................................................................... 22
2.5 Estrutura Tributária .......................................................................................... 27
3. A Reforma do Setor Minerário................................................................................ 29
3.1 Alterações no Código de Mineração ..................................................................... 32
3.2 Criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) ....................................... 36
3.3 Atualização da CFEM ...................................................................................... 40
3.3.1 Base de Cálculo: ............................................................................................. 41
3.3.2 Alíquotas: ....................................................................................................... 43
3.3.3 Distribuição: ................................................................................................... 46
4. Conclusão ................................................................................................................ 49
5. Bibliografias Consultadas ....................................................................................... 52

1. INTRODUÇÃO
A mineração é uma das principais atividades econômicas do setor primário
brasileiro, sendo base articuladora de diversas setores industriais de expressiva relevância
na indústria do Brasil, como siderurgia, metalurgia e atividades derivadas. Dessa forma,
tem a capacidade de potencializar ciclos de expansão de maior grandiosidade para a
geração de renda, de emprego, de tributos e de excedentes exportáveis no País (PAULO
HADDAD). A exemplo, somente em 2017, o setor mineral contribuiu, diretamente, com
mais de 20 bilhões de dólares para a formação do superávit comercial do País. Em geral,
salvaguardados os pressupostos de boa gestão ambiental e administrativa, as
consequências da atividade são positivas e, em grande medida, necessárias para o
desenvolvimento econômico. Conforme destaca Willian Freire:
(…) ao se tratar da mineração racional e responsavelmente conduzida,
respeitando as normas técnicas regulamentares, obviamente se entende que
mineração e meio ambiente podem coexistir, afortunadamente, pois esta
convivência resulta de muita importância para a humanidade. Se por um lado, o
homem precisa dispor de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, por
outro, teria uma sobrevivência precária sem a mineração, posto que raras são as
atividades humanas que não dependem dos recursos minerais. (FREIRE, 2011)
Naturalmente, tal qual os demais setores, a mineração é muito vulnerável às
variáveis institucionais, legislativas e tributárias do país. Sua sensibilidade a estímulos
externos é, entretanto, intensificada por características intrínsecas a sua natureza de
indústria de commodities, que tornam mais difícil a manipulação de variáveis
mercadológicas como forma de se proteger dos riscos, especialmente para empresas de
pequeno e médio porte. Com efeito, prejudica-se, nesse sentido, mais ainda em função de
suas características específicas, tais como a rigidez geográfica das jazidas e, como será
explorado ao longo do trabalho, o alto risco dos investimentos com retorno estimado de
médio a longo prazos.
Por conta deste cenário, quaisquer alterações nas supracitadas variáveis têm forte
impacto na dinâmica do setor, influenciando diretamente os resultados das empresas, e
por consequência, decisões de investimento, percepção de competitividade do país no
setor e fluxo internacional de capitais. Este entendimento é necessário para a análise de

reformas no setor. No caso, desde o final de 2017, foram implementadas uma série de
modificações regulatórias, institucionais e arrecadatórias na legislação minerária, cujos
possíveis efeitos objetiva-se aqui avaliar.
Desde o período da alta dos preços do minério de ferro na década passada, e mais
especificamente a partir de 2011, existe o firme propósito de alterar a legislação minerária
em vigor, tendo por objetivos principais promover alterações nos encargos e tributos a
que o minerador está sujeito, na estrutura organizacional para as outorgas de pesquisa e
lavra de minérios, isto é, criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) e nos
procedimentos administrativos para obtenção de tais outorgas.
Ao longo das últimas décadas, a legislação do setor não sofreu nenhuma alteração
significativa, a contrapasso do comportamento da atividade mineral e da conjuntura
internacional. Entre essas mudanças esteve a privatização segmentos da mineração
brasileira, em especial da Vale do Rio Doce, hoje Vale, atualmente é a maior produtora
de minério de ferro do mundo. Além disso, houve alterações no cenário metalúrgico e
industrial internacional, alterando o quadro valorização das commodities e o
desenvolvimento de minerais usados em indústrias de ponta.
Nesse contexto, segundo o Ministério de Minas e Energia, surge a necessidade de
um modelo capaz de adequar a realidade da indústria nacional ao novo contexto mundial,
caracterizado pela crescente dependência por insumos minerais. Assim, nasce a proposta
de reforma da legislação minerária brasileira, que já vinha tramitando há anos no
congresso, e, em 2017, começou a ser implantada através da sanção pelo Presidente
Michel Temer dos Projetos de Lei de Conversão das Medidas Provisórias (MPs) nºs
789/17 e 791/17, convertidas nas leis nº 13.540/17 e nº 13.575/17, respectivamente, e da
MP 790/17, que, embora tenha perdido sua eficácia, foi promovida em quase
integralidade por meio do Decreto-Lei nº 9.406, de 12 de Junho de 2018.
A primeira MP consistia na alteração do regime da Compensação Financeira pela
Exploração de Recursos Minerais (CFEM), atualizando as alíquotas dos royalties do
setor, que é o valor pago pela exploração mineral no Brasil. A segunda
cria a Agência
Nacional de Mineração (ANM), que vai substituir o atual Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM), autarquia ligada ao Ministério de Minas e Energia. A terceira

propunha uma série de alterações no Código de Mineração (CM), atualizando prazos e
procedimentos referentes à obtenção de outorgas, pesquisas, compromissos, entre outros.
1.1 Objetivo
Espera-se da reforma um ganho de eficiência e segurança jurídica no setor. Porém,
as novas leis têm a desvantagem de elevar custos aplicáveis às atividades de mineração,
e a indústria privada não se mostrou muito otimista com as mudanças. Há um receio de
que os impactos para os investimentos na indústria sejam mais negativos do que positivos.
O objetivo, deste trabalho, portanto, é investigar os impactos e potenciais desdobramentos
destas modificações no desempenho do setor de mineração brasileiro, bem como os seus
reflexos no bem-estar da sociedade afetada pela atividade. Espera-se determinar se a nova
legislação se encaixa nas mudanças avaliadas como positivas pela literatura anterior a sua
implementação, conjecturando sobre como a nova legislação irá impactar nas empresas e
no desemprenho do setor, e por consequente, como esse impacto irá se refletir na
economia brasileira, dada a importância que a atividade mineral carrega no cenário
nacional. Por fim, espera-se concluir se a mudança foi, a médio e longo prazo, positiva
ou negativa.
Serão contempladas na análise as alterações implementadas pelas três MPs. A
análise econômica será feita, primeiramente, através da avaliação dos os prejuízos ou
incentivos de cada uma das alterações legais na competitividade do setor, que forneçam
informações que permitam inferir como a mudança impactará o mercado e a sociedade.
Entretanto, esse trabalho terá como foco principal as mudanças no arcabouço econômico
dos royalties da mineração, isto é, a reforma da CFEM.
O objetivo é realizar uma análise empírica do impacto das novas alíquotas no
desempenho das empresas já estabelecidas e em seu comportamento em relação a novos
investimentos no setor, avaliando se existe a possibilidade de inviabilização de futuros e
atuais empreendimentos minerários. Em contrapartida, será avaliado também quais os
impactos das alterações para a máquina estatal e para a sociedade civil, em termos de
montante arrecadado, desenvolvimento e bem-estar. Espera-se concluir, portanto, em que
medida a mudança foi benéfica ou não para a economia brasileira, bem como para os
principais agentes envolvidos na atividade.

1.2 Metodologia
Os métodos científicos de pesquisa possibilitam que se atinja um tipo de
conhecimento sistemático, objetivo e preciso, que permitem a melhor compreensão de
um determinado objeto de estudo. É, desta forma, necessário selecionar o método mais
adequado para que se alcance o objetivo (ARANHA; MARTINS, 2003). Este trabalho
procura ser uma pesquisa, que, conforme Vergara (2006), “tem como principal objetivo
tornar algo inteligível, justificar-lhe os motivos. Visa, portanto, esclarecer quais fatores
contribuem, de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno. ”. Para sua
elaboração, o método selecionado foi o dedutivo, que, segundo Lakatos e Marconi (2011),
permite apresentar aspectos gerais de determinada temática e que se encontra
devidamente validada pela ciência, avançando-se depois para aspectos mais particulares
e específicos do tema.
Uma vez definido o método, é necessário que seja definido o tipo de pesquisa a
ser utilizado, procurando se aproximar ao máximo do atingimento dos objetivos. Neste
caso, em virtude da escassez de dados ex post facto que permitam análises quantitativas
mais aprofundadas e inferências confiáveis a longo prazo, optou-se pela pesquisa
exploratória, que permite obter uma maior familiaridade com o assunto, ficando a saber
mais sobre o tema e poder apresentar uma explicação mais exata do que se pretende (GIL,
2008).
Recorreu-se à metodologia de pesquisa bibliográfica, fundamental em todo o
trabalho científico e que influencia todas as etapas de pesquisa, feita a partir do
levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e
eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites. Qualquer trabalho
científico inicia-se com uma pesquisa bibliográfica, que permite ao pesquisador conhecer
o que já se estudou sobre o assunto. Existem, porém, pesquisas científicas que se baseiam
unicamente na pesquisa bibliográfica, procurando referências teóricas publicadas com o
objetivo de recolher informações ou conhecimentos prévios sobre o problema a respeito
do qual se procura a resposta (FONSECA, 2002, p. 32).
Existe bibliografia considerável sobre os pontos específicos tratados, mas como
todas as alterações foram muito recentes, ainda não houve tempo suficiente de maturação
de seus resultados. A literatura específica de estudo dos efeitos é muito insipiente, quase
inexistente. Portanto, no caso deste trabalho, procura-se entender como as reformas

atenderam ou não as recomendações e expectativas ex anti dos autores e estudiosos do
tema.

2. O SETOR DE MINERAÇÃO NO BRASIL

2.1. Relevância Econômica
Entende-se por mineração os processos e atividades industriais que tem por
finalidade a extração de substâncias minerais do solo. Os fatores de produção surgidos
pela “natureza” contribuíram com atingir um maior bem-estar comum e um estímulo
dinâmico para o desenvolvimento dos grupos sociais (OSÓRIO, 2017, p.179). A
mineração, portanto, tal qual agricultura e pecuária, é uma das atividades básicas que
permitiram a evolução cultural e econômica do homem. Desde eletrônicos de tecnologia
de ponta até estruturas de edificações, os minerais estão presentes em praticamente todos
os bens duráveis produzidos. A atividades está na base da cadeia produtiva de quase toda
as atividades industriais, e, portanto, sem ela não teriam sido possíveis as grandes
revoluções que determinaram a trajetória econômica e tecnológica da humanidade até a
atual conjuntura.
Construção civil e melhoria das condições de vida nos centros urbanos são de
suma importância para a população. Dessa forma, a mineração está na base de sustentação
para um novo patamar de qualidade de vida da sociedade. Isso porque para realizar
qualquer obra – estradas, aeroportos, hotéis, centros turísticos e de comunicações, escolas,
saneamento etc. – é imprescindível que haja minerais em quantidade e qualidade
compatíveis com a dimensão desses empreendimentos. Afinal, quase tudo o que se
constrói leva cimento, areia, brita, cal, ferro, manganês, aço, petróleo e a própria água,
entre tantos outros minerais. Sem falar na energia elétrica, cuja transmissão se faz por
intermédio do cobre e do alumínio.1
Em seus mais de 8,5 milhões de quilômetros quadrados de extensão territorial, o
Brasil possui uma grande diversidade de formações geológicas, o que lhe confere uma

1 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.14

grande diversidade de minérios e minerais. O Brasil possui hoje algumas das maiores
reservas minerais do mundo, conforme mostra a figura abaixo.

Figura 1: Participação Mundial das Reservas Brasileiras de Minérios

Embora isso já represente um dos maiores tesouros minerais do mundo, grande
parte do Brasil não está devidamente mapeada. A Amazônia, por exemplo, cuja extensão
corresponde a cerca de 50% do território nacional, em sua quase totalidade só foi mapeada
na escala de 1:1.000.000. Além disso, o restante do País também não teve seu território
mapeado em escala compatível ao reconhecimento geológico (1:250.000).2
O minério de maior destaque no Brasil atualmente é o minério de ferro,
o recurso
mineral não combustível mais relevante em termos mercadológicos do mundo, uma vez
que é a principal matéria-prima para a produção do aço, a liga de metal mais consumida
globalmente (6 bilhões de toneladas anuais). As reservas de minério de ferro são
estimadas em S$ 6,8 trilhões, e o Brasil é o terceiro maior produtor e exportador mundial

2 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.16

da commodity, além de possuir o segundo maior estoque de reservas, e as reservas
consideradas de melhor qualidade, no distrito mineiro de Carajás, no Sul do Para.
Atualmente, o país produz 72 substâncias minerais, incluindo minerais metálicos,
não metálicos e energéticos. O minério de ferro, matéria prima mais importante da
indústria metalúrgica, corresponde a três quartos da produção mineral brasileira, mas o
Brasil também se destaca na produção de Nióbio, sendo responsável por cerca de 93% da
oferta mundial, além de outros minérios de grande relevância econômica, como mostra a
imagem abaixo.

Figura 2: Participação Mundial das Exportações Brasileiras de Minérios

A imagem a seguir mostra os principais momentos do processo produtivo mineral
originadores de renda, ou seja, o funcionamento da geração de produto por parte do setor.

Figura 3: Fluxograma Economia Mineral Brasileira

Fica claro que não apenas a indústria extrativa propriamente dita tem papel
relevante no produto do setor de mineração, mas todas as atividades que a seguem
acompanhando a trajetória da matéria prima na indústria. Além disso, extrapolando
apenas a atividade “mineração” em si, o segmento da transformação mineral e o elo da
cadeia mineral que faz a interface com o setor secundário da economia, agregando valor
e gerando emprego. Engloba o segmento de metalurgia (siderurgia, não ferrosos, ferro-
ligas, ferro-gusa e fundidos) e o de não metálicos (cimento, cerâmica vermelha, cerâmica
de revestimento, vidro, cal, gesso, fertilizantes e outros)3.
Dessa forma, fica evidente que o setor de exploração mineral exerce um papel
fundamental para a economia brasileira. Em termos de contribuição à ocupação, no ano
de 2013, a atividade minerária gerou 227.000 empregos diretos apenas na atividade de
extração de minerais metálicos. Além disso, por pertencer ao setor primário, a atividade
possui efeito multiplicador, gerando empregos também tanto nos setores que fornecem os
insumos para a formação da indústria da mineração quanto pela a indústria de
transformação. Além da geração de empregos, a atividade se torna a maior fonte de
arrecadação em diversas cidades espalhadas pelo país e alguns estados, pelo fato de ser a
principal atividade nessas áreas.

3 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.15

Ao analisarmos dados macroeconômicos, constata-se que a indústria extrativa tem
papel importante na economia do Brasil, tendo respondido por aproximadamente 3,7%
do PIB brasileiro em 2017, segundo dados do IBGE, sendo a extrativa mineral
responsável por 1,4% do PIB Brasil. Além disso, a atividade do setor é fundamental no
processo de desenvolvimento regional e na interiorização da industrialização. Segundo o
IBRAN, mesmo que por unidade do PIB haja uma menor intensidade de recursos naturais
nas economias modernas, tende a crescer o volume da demanda global por bens e serviços
direta e indiretamente relacionados com a base de recursos naturais. Este crescimento
pode ocorrer de forma acelerada e sustentada, a partir de expressiva entrada de países
como a China e a Índia no mercado mundial de bens e serviços; da persistência do longo
ciclo de prosperidade nos países industrializados; da melhoria da distribuição da renda
em muitos países em desenvolvimento. Neste caso, mesmo considerando a ocorrência de
alguns anos de volatilidade nos seus mercados, com implicações adversas em seus preços
relativos no curto prazo, e possível pensar até na atenuação da tradicional tendência de
uma deterioração nas relações de troca destes bens e serviços, ao longo do próximo
lustro4.
Desde 2006, a atividade mineral tem aumentado significantemente no país, com o
setor atingindo o pico de produção de US$ 53 bilhões em 2011. O crescimento setorial
gera a possibilidade de alavancar a economia brasileira como um todo. O setor de
mineração é responsável hoje por aproximadamente 13% das exportações do Brasil (das
quais quase 90% minério de ferro), e, dessa forma, sua influência nos saldos da balança
comercial é muito expressiva. Os dados mais recentes, de 2017, mostram o saldo da
balança comercial brasileira não apenas superavitário, mas registrando novo recorde,
totalizando US$ 66,989 bilhões frente aos US$ 47,683 bilhões do ano anterior (expansão
de 40,5%), com as exportações alcançando US$ 217,739 bilhões (0,7% do PIB no
período). Deste valor, cerca de 30% do saldo é oriundo do superávit comercial do setor
minerário, que também atingiu valores recordes em 2017 (US$20,473 de dólares, em alta
de 27% em comparação com 2016.).
A imagem a seguir mostra que, inclusive, essa representatividade foi maior nos
anos anteriores. O que se pode perceber a partir do gráfico é que, mesmo em períodos de

4 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.84

recessão, como foram os anos de 2015 e 2016, a balança comercial da mineração tende a
mantes saldos estáveis em comparação com períodos de retomada econômica.
Figura 48: Comparativo Saldos da Balança Comercial Setor Mineral x Brasil

Ainda assim, apesar da relevância do setor na economia, a base econômica
brasileira, que é diversificada, garante que o país não seja dependente do segmento, o que
dificulta a ocorrência de fenômenos tal qual a doença holandesa5.
Figura 5: Fluxograma Renda Mineral

A atividade mineradora pode gerar tanto impactos positivos quanto negativos ao
desenvolvimento regional. Os benefícios que aportam para as regiões são fáceis de serem
destacados: a modernização de sua infraestrutura econômica e social; a expressiva
geração de renda e de emprego; o aumento da base tributável para os três níveis de

5 A doença holandesa é a sobreapreciação permanente da taxa de câmbio de um país resultante da existência
de recursos naturais abundantes e baratos (ou de mão-de-obra barata combinada com um diferencial de
salários elevado) que garantem rendas ricardianas aos países que os possuem e exportam as commodities
com eles produzidos. Essa sobreapreciação decorre do fato que sua exportação dessas commodities é
compatível com uma taxa de câmbio mais valorizada do que seria necessário para tornar competitivas
empresas de outros setores de bens comercializáveis mesmo que elas utilizem tecnologia no estado da arte
mundial. Os recursos naturais podem ser considerados “baratos” e geram rendas ricardianas para o país,
porque seus custos de produção são menores do que os que os que são incorridos pelos produtores marginais
menos eficientes admitidos nesse mercado mundial. Em: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; MARCONI,
Nelson e OREIRO, José Luís Developmental Macroeconomics: New Developmentalism as a Growth
Strategy, Londres: Routledge, 2014. Capítulo 7.

governo; a melhoria da acessibilidade aos mercados externos à região; a expansão da
oferta de fatores locacionais especializados, principalmente de mão-de-obra qualificada
e empreendedora, que irão facilitar a dinamização das economias locais no médio e no
longo
prazo etc.6.
Porém, esses benefícios só serão atingidos se houver uma gestão eficiente do
empreendimento e dor recursos que advirão para a localidade em que estiver inserido. O
grande deslocamento populacional para regiões em que há atividade de mineração, muito
embora seja positivo no sentido de contribuir para a interiorização demográfica e trazer
crescimento econômico para as regiões em questão, se não for bem amparado por um
planejamento aprofundado e políticas públicas, pode resultar em uma urbanização
descontrolada, na qual os ganhos de renda gerados pela atividade produtiva não se
traduzirão em ganhos de bem-estar para a população local. Conforme aponta Thamiris
Ferreira em um estudo acerca da gestão das rendas provenientes da mineração:
No entanto, a falta de comunicação prévia à exploração mineral,
entre a mineradora e o poder público municipal, pode acarretar falhas
no planejamento municipal e sobrecargas para o aparelho público.
Dessa forma, verifica-se que a dificuldade em prever os aumentos das
demandas da população, em face do boom populacional gerado no
município a partir da mineração, é um grande limitador para os
municípios. Tendo em vista que não há uma precaução em avaliar os
impactos gerados pela vinda de uma mineradora para uma localidade e
de que não há aporte de verba prévio ao impacto, a maior dificuldade
enfrentada pelos municípios é que, em muitos casos, não se tem
elaborado um planejamento que se aplique à realidade. (FERREIRA,
2013, pág.102)
Ademais, a despeito da geração de empregos e renda, a atividade apresenta
riscos ambientais, que devem ser mitigados por legislação firme e fiscalização eficiente.
Existem também os riscos de segurança do trabalho e saúde ocupacional, como em toda
outra indústria. Ainda assim, conforme o exposto acima, o desenvolvimento
sustentável, uma vez desencadeado, facilitará processos produtivos e critérios de
consumo adequados à composição dos legítimos interesses da coletividade humana e

6 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.46

do ecossistema planetário (MILARÉ, 2007. p. 81.). Por outro lado, se mal gerida, a
mineração atua em sentido oposto, reduzindo o crescimento econômico, acentuando
diferenças inter-regionais, aumentando a disparidade de renda entre os cidadãos,
acentuando a corrupção da Administração Pública, isso sem falar na potencial degradação
do meio ambiente – modificação dos regimes hídricos, principalmente das águas
subterrâneas; impactos sobre a fauna e a flora; poluição das águas superficiais e
subterrâneas; alteração das qualidades do solo agrícola e geotécnico; poluição do ar;
poluição sonora; poluição visual; etc. (CASTRO, 2011, p.37).
Desta forma, para o funcionamento eficiente da atividade e maximização de suas
externalidades positivas, é necessário que haja ampla articulação entre as partes
envolvidas na produção. Não basta apenas uma performance bem orientada
socioeconomicamente por parta das empresas, como também é necessário que os órgãos
e instituições governamentais relacionados façam bom reinvestimento dos recursos
arrecadados e fiscalizem a atividade de forma a evitar maiores danos. Para formular e
implementar políticas públicas que visem ao desenvolvimento econômico e social da
população, os gestores municipais precisam dispor de instrumentos de gestão e medição
que evidenciem o progresso em direção a objetivos previamente definidos. Dessa forma,
poderão ser tomadas decisões que otimizem a alocação dos recursos públicos. (Regressão,
pág. 14)
Na próxima sessão, será discutido como funciona na prática o processo produtivo
da mineração pela ótica das empresas envolvidas, desde o início do interesse pela área
que a presenta o recurso mineral de interesse. Serão mostrados os principais custos de
transação e custos de oportunidade que podem reduzir a atratividade de investimentos no
setor.

2.2 O PROCESSO PRODUTIVO DA MINERAÇÃO E SEUS CUSTOS DE
TRANSAÇÃO
O processo de desenvolvimento de um empreendimento mineral pode ser
resumido em três principais etapas: prospecção e pesquisa mineral; desenvolvimento de
mina; e descomissionamento ou fechamento da mina. É importante notar, nesse sentido,
que, por ser um setor no qual há diversos entraves, por exemplo, à dificuldade de obtenção
de licenças e permissões, o grande risco de prospecção, além dos investimentos iniciais

altíssimos necessários para iniciar uma operação, e da vulnerabilidade a preços
internacionais, a atividade mineral é muito sensível a questões estruturais, uma vez que a
viabilidade econômica dos projetos é muito frágil, e as despesas e custos dispendidos em
sua execução são muito grandes.
Dessa forma, um dos principais obstáculos de se empreender no setor são seus
custos de transação. Assim, entende-se por custos de transação “todos os encargos que
impedem que uma troca (no sentido econômico) aparentemente desejável, seja feita.
Incluem as despensas de organização, de pesquisa, de negociação, de fiscalização,
incerteza, de precauções contra o potencial oportunismo da outra parte contratante, que
aparece sob forma de desperdício, risco moral, baluarte)” (MACKAAY, 2015. p. 662).
A fase de pesquisa inicial já representa uma barreira de entrada no setor por ser
um grande custo para do empreendimento mineral, uma vez que são necessários diversos
profissionais - geólogos, advogados, executivos - para avaliar os recursos e proceder de
acordo com a enorme exigência burocrática da fase de licenciamento7. A licença exigida
neste momento é a Autorização de Pesquisa8. Na fase de pesquisa mineral são realizados
estudos geológicos, químicos e metalúrgicos para determinar a qualidade e quantidade do
mineral na jazida. Com base nesta pesquisa, realiza-se o estudo econômico financeiro
para a definição da viabilidade do projeto. Um mineral in situ só é definido minério
quando está presente em concentração suficiente e localização de modo que seja
economicamente possível sua extração e aproveitamento. Embora pareça simples, esta é
uma fase do empreendimento que demanda grandes investimentos por conta da empresa
envolvida, além de ser um processo que demanda alguns anos para se desenvolver, já que
para cada fase de pesquisa é necessário algum tipo de licenciamento.

7 No próximo subcapítulo serão examinados em mais detalhes os tramites necessários para os requerimentos
e outorga de pesquisa bem como suas consequências para a percepção das empresas.
8 DNPM, Orientativo de Requerimento de Pesquisa: “A autorização de pesquisa é um regime de
aproveitamento mineral em que são executados os trabalhos voltados à definição da jazida, sua avaliação e
a determinação da exequibilidade de seu aproveitamento econômico. De acordo com o Código de
Mineração, a pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório:
levantamentos geológicos pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente, estudos dos
afloramentos e suas correlações, levantamentos geofísicos e geoquímicos; abertura de escavações visitáveis
e execução de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemáticas; análises físicas e químicas das
amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de beneficiamento dos minérios ou das substâncias
minerais úteis, para obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado ou
aproveitamento industrial.”

A fase de sondagem, por exemplo, que consiste na perfuração do solo e retirada
de amostra para testes geológicos e é a mais importante da fase de pesquisa, requer uma
série de licenças ambientais e minerárias para que seja autorizada a extração da amostra,
a supressão vegetal na área
dos furos e acessos, entre outros. Além disso, uma única
campanha de sondagem (para conclusão de pesquisa de um projeto são realizadas
diversas), tem um custo na casa dos milhões de reais. Mais crítico é o fato de que,
comumente, os resultados da pesquisa não são positivos. A estatística do Departamento
Nacional de Produção Mineral (DNPM) aponta que dentre 100 requerimentos de pesquisa
protocolados apenas 1,1 chega à etapa de lavra, o que demonstra o grande risco do setor.
Com a necessidade de investimentos iniciais tão elevados e com tão pouco potencial de
retorno, o empreendimento mineral torna-se pouco acessível, passando a ser dominado
por empresas e entidades financeiras que tenham capacidade de incorrer neste risco, ou
que possuam informação privilegiada sobre o potencial geológico da área.
Quando a pesquisa é finalizada, um relatório de pesquisa e um plano de
aproveitamento econômico precisam ser remetidos ao órgão regulador responsável para
que a mina possa entrar em operação. Se o depósito mineral é considerado viável, inicia-
se a fase de desenvolvimento de mina. Nesta fase, são feitos os processos de obtenção
dos licenciamentos ambientais e autorizações e é quando ocorre o maior investimento
pelas empresas, pois contempla também a abertura da mina, construção de plantas de
beneficiamento, infraestrutura, além das despesas com tramites burocráticos. Alguns dos
maiores custos estão no cumprimento dos condicionantes e compensações ambientais. Se
lograr superar todos os obstáculos, só então pode adotar-se uma decisão definitiva a
respeito da preparação posta em marcha da mina, e da quantidade de investimento que
ele exigirá. Se essa decisão é positiva, são feitas as instalações, as plantas e habitações,
são construídos os caminhos, aporta-se a energia e contrata-se o pessoal. Desta maneira,
após um processo de certa forma aleatório, muito custoso e prolongado (entre quatro a
doze anos) como o descrito, a mina entra em exploração (OSSA, 2007. p. 15).
Portanto, o custo de oportunidade das firmas mineradoras é muito grande,
principalmente em vista do fato de que os anos de prospecção do projeto podem não
resultar em uma operação economicamente viável. Guillermo Montúfar pontua:
[...] na mineração, o fato de descobrir uma jazida, ou seja, de
comprovar que um espaço determinado contém recursos minerais, não

constitui informação suficiente para decidir explorá-lo. Das jazidas
conhecidas só alguns são aproveitadas, são aquelas que reúnem minerais
úteis em proporção suficiente (concentração ou acumulação de minerais),
a um ponto tal que constitua riqueza mineral, ou seja, que tenha alguma
significação econômica. Para a avaliação de uma jazida, em termos
gerais, é preciso determinar a quantidade de mineral que contêm as
jazidas, a qualidade mineral (lei do mineral), dados que devem
relacionar-se com o preço do mineral no mercado mundial, dentre outros
fatores. De outro lado, será necessário estabelecer o método de
exploração que se aplica e o custo da extração. Igualmente o custo do
tratamento ou purificação do mineral, o impacto ambiental e os custos de
transporte. (MONTÚFAR, 2001)
Dessa forma, além da não garantia de existência de recursos, nem todo depósito
mineral é lavrável economicamente falando, pois sua qualidade, localização ou volume,
pode inviabilizar uma operação comercial.
Em seguida, a mina vive sua fase de operação e atividade comercial. Os custos
relativos à operação são também significativos, pois, apesar de se tratar de uma atividade
do setor primário, a mineração requer avançadas tecnologias e equipamentos, além de ser
sempre amparada pela indústria de beneficiamento mineral. Em geral, o tratamento inicial
dos minérios é realizado em plantas no próprio projeto.
Uma vez em operação, os custos de investimento em capital para infraestrutura e
beneficiamento do minério, os custos logísticos, de compensação ambiental e de
comercialização, também serão fatores de ponderação por parte das mineradoras em sua
decisão de empreender ou não na atividade. A obtenção da concessão para exploração
não assegura produtividade e eficiência econômica. Em suma, a economia dos custos de
transação no setor minerário surge desde a assunção do risco, da operabilidade e das
responsabilidades ex post da organização mineral.
Por fim, é realizado o fechamento de mina, quando chega esta chega ao final de
sua vida útil, ou quando empresa decide concluir as operações por outras razões. Neste
momento, são realizados investimentos para garantir que a saúde e segurança da
população não seja comprometida, que os recursos minerais não serão expostos a
deterioração, além de ser feita a recuperação ambiental das áreas impactadas. Assim, é

fundamental trabalhar estratégias de diversificação econômica das regiões mineradoras,
preparando-as para o final do ciclo da mineração, com a exaustão dos depósitos minerais.
Desta forma, a empresa deve envolver as partes interessadas e adotar iniciativas que
visem o fortalecimento das capacidades da comunidade, de forma articulada ao poder
público local. Idealmente, esses princípios deveriam estar presentes desde as etapas
iniciais de um projeto de mineração, mas devem ser cuidadosamente considerados na
etapa de desativação9 .
Dessa forma, em toda a cadeia de operação do empreendimento mineral,
encontram-se grandes custos de oportunidade e de produção a serem transpostos. A
iniciativa privada exerce, portanto, o papel de assumir estes custos e os riscos do
empreendimento e desenvolvê-los, de modo a exercer, por meio das práticas de mercado
e em adequação a seus interesses próprios, a maximização da rentabilidade da atividade
econômica e, por consequência, se bem gerida a atividade, do bem-estar social como
consequência.
Destaca-se que os sistemas originários de domínio sempre
contêm e estão imersas sobre a atuação dos institutos jurídicos-
econômicos, seja através do vínculo estatal que relaciona a atividade
econômica do Estado e o Minerador/investidor ou sobre as relações
estritamente privadas como consequência da atividade da organização
empresarial mineral. [...] o exercício da atividade econômica privada
transcendente significativamente por assumir o risco na exploração,
operação e comercialização dos bens minerários colocados no mercado.
Dessa forma, conforme ao sistema originário de domínio dos recursos
minerários, o agente econômico avaliará os custos de transação que
assumirá, assim como também os incentivos que irá capitalizar e os
desperdícios jurídico-econômicos que terá que internalizar ao longo do
seu processo de produção. (OSÓRIO, 2017, pág. 24)
Isto é, a assunção dos riscos de investimento na forma de organização institucional
como empresa e unidade jurídica-econômica de produção encontram-se definida como o

9 Em: Instituto Brasileiro de Mineração. Eleições 2018: Políticas Públicas para a Indústria Mineral.
Brasília: IBRAM, 2018. Pág.68

principal meio para articular a maximização da rentabilidade da atividade econômica e
do bem-estar social como consequência da colocação dos bens.
Na próxima sessão serão exploradas as características regulatórias que justifica
boa parte dos custos acima descritos, no que se refere à parte de licenças e relação com
as instituições responsáveis. Será descrito em detalhes o processo de licenciamento, além
de serem apresentadas os órgãos envolvidos.

2.3 CARACTERIZAÇÃO JURÍDICA E INSTITUCIONAL DO SETOR
Conforme a Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 177, inciso V,
constituem-se como monopólio da União a pesquisa, lavra, enriquecimento,
reprocessamento, industrialização e o comércio de minérios. A Constituição Federal
determina, nos termos do artigo 20, inciso IX, que a União (isto é, o estado federal
brasileiro) detém a propriedade
de todos os recursos minerais no solo, inclusive minerais
metálicos. Portanto, o direito minerário encontra sua máxima expressão na Constituição
Federal, a qual delimita o que é de quem, normaliza e regula com suas especificidades
inerentes e obrigações acompanhadas das explorações (SANTOS, 2015). Além disso,
é ponto nevrálgico desta análise a compreensão de que, segundo o artigo 176, §1º, as
atividades minerárias devem ser realizadas conforme o interesse nacional. Esse interesse
pode ser compreendido como qualidade inerente à atividade mineradora, mas também
como finalidade que deve ser alcançada pelo minerador.
Embora a atividade se dê em regime de monopólio público, entes privados têm
o direito de explorar os minerais através da concessão de autorização pelo governo
federal. De fato, a dinâmica do setor no Brasil atualmente se vê dominada pela inciativa
privada. Este cenário se consolidou com a privatização da companhia Vale do Rio Doce,
em 1997, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Quando ainda era de
propriedade do governo, a Vale já era predominante no setor minerário nacional.
Atualmente, a Vale, companhia multinacional privada, é uma das maiores empresas de
mineração do mundo, sendo a maior produtora de minério de ferro do mundo,
responsável por 24% da produção mundial em 2017.10

10 Cálculo com base nos dados de: Mineral Commodity Summaries, USGS, 2017. Disponível em:
http://minerals.usgs.gov.; e relatórios de produção Vale.

A titularidade dos bens minerais pela União só foi estabelecida através da
Constituição de 1891, na qual foram implementados os primeiros regimes de outorga, ou
seja, de “compartilhamento” desta titularidade com entes privados. Antes disso, o minério
pertencia ao proprietário do solo, pelo conhecido regime de acessão. Os regimes de
outorga foram estipulados em leis infraconstitucionais, sendo a primeira, o Códigos de
Minas, criado em 1940 e elaborado durante a Era Vargas. Em 1967 o Código foi revogado
e a regulação passou a ser conferida pelo Decreto-lei no 227 de 1967.
O Código de 67 em si prevê cinco regimes regulatórios a depender do recurso
mineral pleiteado, mais ou menos rigoroso dependendo do valor representado pelo
minério, de sua dificuldade de exploração e, principalmente do interesse público que lhe
é atribuído. E são eles: (I) concessão; (II) autorização; (III) licenciamento; (IV) permissão
e (V) monopólio.
Destes, o regime mais brando é a permissão, que é o regime aplicado às lavras
garimpeiras. O regime de (III) licenciamento é utilizado para a exploração de minerais
que possuem aplicação na construção civil no caso do: seixo, areia, brita entre outros
determinados pela lei no 6.567/78. Em relação ao regime do (V) monopólio, a União só
possui o monopólio exploratório do petróleo, gás natural e minerais nucleares, de acordo
com o art 177 e 21, XXIII, respectivamente. Qualquer outro monopólio exploratório que
venha a existir deve ser implementado por meio de emenda constitucional, uma vez que
não poderia existir limitação à livre iniciativa sem que fosse por norma da mesma
hierarquia.
A (I) concessão e (II) autorização, por sua vez, constituem a regra geral, utilizada
principalmente para os bens metálicos. Isso porque a exploração de tais minérios exige
uma pesquisa inicial para identificar a viabilidade técnica e econômica da jazida. O foco
do trabalho será, portanto, o de concessão e autorização, para analisar apenas os modelos
de outorga para a exploração dos minerais metálicos.
2.3.1 Concessões e Outorgas
Conforme supracitado, concessões de exploração minerárias são o eixo central
que movimenta todos os institutos jurídicos do direito minerário, uma vez que definem
que, embora o solo seja passível de exploração por parte privada, não será passível de
posse, garantindo, portanto, esse direito exclusivamente à União.

Muitos autores defendem que cabe à Administração Pública o ato vinculado da
concessão de títulos minerários. Para FREIRE:
A mineração é atividade econômica industrial e extrativa. Não é serviço
público, porque não deve ser executado pela Administração, mas por
empresa brasileira, conforme preceitua a Constituição. Com a publicação
da Portaria, a União não delega a execução da lavra, mas cria um direito
de lavra em favor do minerador. É o ato administrativo vinculado e
definitivo. Uma vez obtido o Direito de Propriedade, e cumpridas as
obrigações do Código, o minerador tem direito à obtenção do
Consentimento para Lavra. (...) O Consentimento para Pesquisa Mineral
é ato administrativo vinculado, para o qual não está reservada à
Administração qualquer discricionariedade. Em razão disso, a utilização
do termo autorização tem sido causa de equívocos tanto na doutrina
quanto nos tribunais. E a Administração aproveita para tentar atuar
segundo uma discricionariedade que não existe. (FREIRE, 2012,.p.84 ).
Já outros autores defendem que o ato administrativo não necessariamente seja
vinculado à Administração Pública. Segundo CASTRO:
O posicionamento doutrinário, por um ato administrativo vinculado, não
leva em consideração, contudo, que, o averiguar de existência de
requisitos formais não pode ser o cerne da ordenação do setor mineral,
principalmente porque estamos tratando de uma atividade que deve ser
exercida de acordo com o interesse nacional, que é um conceito
necessariamente aberto e material. Assim sendo caracterizar o ato
administrativo, que possibilita a atividade de mineração como um ato
administrativo vinculado, significa impedir os órgãos reguladores de
verificarem, no caso concreto, as exigências constitucionais. (CASTRO,
2011.p. 50)
. Um ato administrativo é aquele no qual a Administração Pública não possui
qualquer margem de liberdade de decisão, visto que a legislação pré-definiu a única
possibilidade de conduta para o administrador. Isto é, neste caso, a Administração Pública
fica presa à legislação mineradora, sem que haja espaço para análises jurídicas
particulares de atividades de mineração. Portanto, a defesa do ato vinculado à
Administração Pública busca evitar ao máximo que a administração disponha de
liberdade no processo de tomada de decisão, cabendo apenas fidelidade à legislação já

prevista, de modo a evitar ao máximo decisões equivocadas e que fujam ao princípio do
interesse nacional em relação à decisão de concessão.
Estreitamente vinculado ao tema das exigências aos
concessionários, encontra-se o da extinção das concessões de exploração.
Nesse aspecto, o ideal seria que as concessões se extinguissem
unicamente por causas objetivas, impessoais e automáticas. Embora, o
regime dos investimentos e produção mínima dificulte esse ideal, tanto
porque a eficiência do regime requer causas de extinções relacionadas ao
descumprimento das exigências de investimentos ou produção, como
porque quase sempre há algum grau de discricionariedade no
funcionamento público que examina as atividades do concessionário e as
qualifica como suficientes ou como insuficientes para conservar sua
concessão (OSSA, 2007. p. 701).

Por outro lado, a crítica ao ato vinculado surge da defesa de uma maior liberdade
da Administração, para que seja capaz de atuar conforme for o problema, buscando uma
maior eficiência nas decisões. Esse debate sobre a questão da vinculação do ato
administrativo é antigo no meio, e cabe ao marco regulatório decidir sobre as limitações
das decisões da Administração Pública na regulação do setor mineral brasileiro.
Embora seja necessário que se cumpram as exigências constitucionais, quando se
trata de uma atividade tão heterogênea, não é possível dispensar a observância às
particularidades de cada requerimento. A maximização do aproveitamento dos recursos
bem como dos benefícios socioeconômico inerentes
requer que haja um determinado
nível de diálogo com a parte privada que se propõe a implantar o empreendimento
minerário. Ainda assim, a jornada burocrática enfrentada no processo de licenciamento
por si só é um grande obstáculo para tal, e existência de possibilidade de
discricionariedade no processo, além de abrir margem para subjetividade e
favorecimentos na avaliação por parte dos órgãos públicos, ainda torna mais longo e
custoso o processo.
Nos subcapítulos seguintes será discutido como os princípios que guiam a cessão
de outorgas no Brasil tem como objetivo agir contra a possibilidade de discricionariedade.
Será desenhado o funcionamento no processo de pesquisa, requerimento e concessão de
lavra. Antes, porém, serão apresentados os principais órgãos envolvidos nos tramites em
questão.

2.4 Arranjo Institucional

São as principais instituições que regulam o setor minerário no Brasil:

Ministério de Minas e Energia
É responsável por implementar a política geológica nacional, estabelecer políticas e
procedimentos de concessão para o setor, coordenar o processo de concessão dos direitos
minerários e supervisionar o controle e a fiscalização da exploração e produção dos bens
minerais, coordenar os estudos de planejamento setorial, monitorar e avaliar o
desempenho do setor, organizar medidas que compatibilizem a atividade mineral com o
meio ambiente e programas que objetivem o desenvolvimento sustentável, monitorar a
evolução do suprimento do bem mineral, propor políticas para o incremento da
participação da indústria nacional no setor

Agência Nacional de Mineração (ANM)
Antigo Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM). Uma autarquia federal,
com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, vinculada ao Ministério de
Minas e Energia e tem como finalidade planejar e fomentar a exploração mineral no
território nacional, além de fiscalizar e sancionar os detentores de qualquer direito
minerário.

Serviço Geológico do Brasil (CPRM)
O instituto é vinculado ao Ministério de Minas e Energia e possui a atribuição de
realizar o mapeamento geológico, concretizar o Programa Geológico do Brasil, realizar o
levantamento hidrogeológico, disponibilizar banco de dados dos recursos minerais do
país, dentre outras atividades.

Centro de Tecnologia Mineral (CETEM)
CETEM é um órgão vinculado ao Ministério de Ciências e Tecnologias. Foi
criado para promover o desenvolvimento da tecnologia mineral e a sua assimilação pela
indústria nacional.

2.4.1 Processo de Licenciamento
O fluxograma abaixo ilustra o processo completo de licenciamento:

Figura 6: Fluxograma de Licenciamento Minerário
Fonte: FREIRE, 2017
A primeira fase para obtenção da concessão é a obtenção da Autorização de
Pesquisa. A ANM, antigo DNPM, recebe por parte da empresa interessada na área11 o
requerimento de pesquisa, que deve delimitar a área pretendida, fazendo indicação de seu
potencial econômico. A norma orientativa do DNPM, publicada antes da reforma do
Código de Mineração, de 2018, indica os prazos e limitações da Autorização:
O título autorizativo é o Alvará de Pesquisa, outorgado pelo Diretor Geral
do DNPM e publicado no DOU - Diário Oficial da União. O prazo para efetuar a
pesquisa será de 02 ou 03 anos, dependendo das características especiais de
localização da área e a natureza da substância mineral. As áreas máximas
concedidas variam de 50 a 2.000 hectares, dependendo da substância mineral e
seu uso, onde se incluem todas as substâncias. Somente na Amazônia legal, cuja

11 DNPM, Orientativo para Autorização de Pesquisa: “A pesquisa e a lavra de recursos minerais somente
poderão ser efetuadas por brasileiros, pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas.
Os mesmos devem estar devidamente cadastrados no CTDM.”

área é considerada de difícil acesso, que a área máxima é de 10.000 hectares. As
substâncias classificadas como monopólio (petróleo, gás e elementos radioativos,
como urânio) não podem ser requeridas no DNPM. Neste regime o requerente
não precisa ser proprietário do solo, mas ter a sua autorização para adentrar na
propriedade e cumprir com o plano de pesquisa estabelecido no requerimento.
Para áreas situadas na chamada “faixa de fronteira” (150 km ao longo da mesma),
as pessoas físicas e jurídicas necessitarão do assentimento do CDN.12
A área objetivada pode sofrer interferência total ou parcial por parte da ANM a
depender de sua localização e características ambientais e antropológicas. Por exemplo,
áreas de interesse que possuam parte de sua poligonal sobre reservas, cavernas, unidades
de conservação, entre outros, terão dado procedimento de retirada de interferência, caso
contrário, o requerimento será indeferido.
Para a obtenção dessa autorização, a área em questão precisa estar livre ou em
disponibilidade. A área em disponibilidade, que por algum motivo legal tenha sido
devolvida pela parte privada, será alvo de um procedimento licitatório, em que é aberto
um prazo para a apresentação de novas propostas de pesquisa por outros interessados. No
caso, da área livre, ou seja, aquela que não tenha sido solicitada previamente para fins de
pesquisa por outrem, ou aplica-se o direito de prioridade13, específico do direito
minerário. O direito decorre do princípio de prioridade, e determina que a área será
concedida à empresa que primeiro requerer a autorização, desde que o pedido esteja
dentro das normas exigidas. Dessa forma, o que se tem é uma preferência definida de
acordo com a ordem de chegada (COSTA, 2015, pag.43).
Autores como FEIGEISON apontam que o objetivo inicial do princípio é a
garantia do tratamento isonômico das empresas interessadas na área em questão, em vista
da ausência de informação geológica do Brasil suficiente para garantir grau de certeza
sobre o potencial da área que justifique a abertura de concorrência. O interesse da empresa
por determinada área surgiria a partir de informações próprias da empresa. Dessa forma,

12 DNPM, Orientativo Requerimento de Pesquisa Disponível em:
http://outorga.dnpm.gov.br/SitePages/Regimes%20Autorizacao%20de%20pesquisa.aspx. Acesso em
5/12/2018.
13 Decreto-lei nº 227/67. Art. 11. Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização, Licenciamento
e Concessão: a) o direito de prioridade à obtenção da autorização de pesquisa ou de registro de licença,
atribuído ao interessado cujo requerimento tenha por objeto área considerada livre, para a finalidade
pretendida, à data da protocolização do pedido no Departamento Nacional da Produção Mineral (D.N.P.M),
atendidos os demais requisitos cabíveis, estabelecidos neste Código.

em vista da impossibilidade de concorrência, seria necessário o estabelecimento de um
processo de outorga objetivo que haja de forma a impedir atos discricionários e
favorecimentos por parte da administração. A solução aventada, portanto, seria o direito
de prioridade.
Do ponto de vista econômico, o princípio pode ser visto, no
primeiro momento, como uma barreira à entrada, uma vez que confere a
um único interessado, aquele que primeiro protocolar a solicitação de
autorização de pesquisa, o direito de pesquisar a área em busca de
riquezas geológicas. No entanto, ao analisar o contexto mais a fundo,
percebe-se que se trata de um incentivo criado para minorar outras
barreiras à entrada inerentes à atividade mineralógica. Seriam elas: (i)
barreira financeira ou sunk costs - elevados custos de prospecção em nível
de profundidade suficiente para determinar a viabilidade da exploração
técnica e econômica da jazida e (ii) elevada incerteza quanto à descoberta
da jazida com potencial exploratório (em média apenas 3% das minas
pesquisadas
demonstram possuírem viabilidade técnica e econômica).
(COSTA, 2015, pag. 44)
No capítulo seguinte será revisitada a discussão acerca do direito de prioridade,
quando forem discutidas as reformas do Código de Mineração. De antemão, é necessário
observar que o direito de prioridade aprofunda as consequências da assimetria de
informação no setor. Entretanto, como aponta o trecho acima, dado que a informação
geológica de conhecimento público fornecida pelo CPRM não é suficiente para gerar
incentivos à pesquisa que sejam equânimes ao mercado, a prioridade por ordenamento
gera algum nível de eficiência, no sentido de estimular a atividade econômica, já que a
empresa é capaz de se beneficiar de informações próprias sem correr o risco de que outras
empresas hajam como free riders14 e acabem se tornando potenciais concorrentes para a
obtenção da Autorização de Pesquisa.
Uma vez emitida a Autorização de Pesquisa, o titular terá um prazo, como
mostrado acima, de até três anos para realizar as pesquisas, a depender da situação da área

14 Mankiw, 2011: “Free rider: a person who receives the benefit of a good but avoids paying for it.”
A microeconomia define o comportamento free rider como sendo aquele em que um ou mais agentes
econômicos acabam usufruindo de um determinado benefício proveniente de um bem, sem que tenha
havido uma contribuição para a obtenção de tal.

e da pesquisa mineral objetivada, podendo esse ser prorrogado por prazo igual ao da
autorização desde que seja apresentado um relatório, o Relatório Final de Pesquisa (RFP)
com os trabalhos já realizados e a justificativa do prosseguimento da pesquisa. O relatório
pode apontar para a (i) exequibilidade técnico-econômica da jazida; (ii) inexistência de
jazida da substância pesquisada; ou (iii) inexequibilidade técnico-econômica da lavra em
face da presença de fatore conjunturais adversos, como (iii.a) inexistência de tecnologia;
ou (iii.b) inexistência de mercado (COSTA, 2015, pag. 47). Somente se o RFP for
positivo, isso é, comprovar que na área pesquisada há minerais com precificação viável
no mercado internacional, em quantidade necessária para suprir os custos de
implementação e cujas condições geológicas são adequadas para a exploração com a
tecnologia existente, poderá ser concedida a lavra.
Caso o relatório não seja aprovado ou haja renúncia ao título minerário, a área
será colocada em disponibilidade15, e caso seja apresentado sem as exigências do DNPM
ou não ser apresentado quando findo o prazo do título, a área é considerada livre16. Dessa
forma, as mineradoras possuem incentivos para não realizarem as pesquisas necessárias,
ou o fazer em um nível muito superficial, para se enquadrarem nas hipóteses de área livre
e obterem nova autorização de pesquisa, uma vez que serão as primeiras a solicitar
novamente a área de pesquisa (COSTA, 2015, pág.48).
Dessa forma, os minerais metálicos possuem duas fases primordiais: pesquisa e
lavra, sendo a autorização o regime de outorga da pesquisa e a concessão de lavra. Em
caso de aprovação do RFP, o titular da autorização de pesquisa possui o prazo de um ano
para protocolar junto à ANM o requerimento de concessão de lavra (art. 31 do CM), que
será dirigido ao Ministro de Minas e Energia. Esse requerimento deverá conter, além do
relatório final de pesquisa aprovado pela ANM, o plano de aproveitamento econômico
(PAE) (art. 39 do CM).

15
Art. 26 do Código de Minas: A área desonerada por publicação de despacho no Diário Oficial da União
ficará disponível pelo prazo de sessenta dias, para fins de pesquisa ou lavra, conforme dispuser portaria do
Ministro de Estado de Minas e Energia. (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)
16 Código de Mineração. Art. 25 (...) Parágrafo único. O DNPM dará baixa na transcrição do título de
autorização de pesquisa, ficando livre a área, nos seguintes casos: I - Se, findo o prazo de vigência da
autorização e desde que não tenha sido requerida sua renovação, deixar o titular de apresentar o Relatório
referido no item VIII dêste artigo e no art. 26 dêste Regulamento; II - Se, findo o prazo de vigência da
remoção da autorização, deixar o titular de apresentar o Relatório de que trata o item anterior; III - Se,
embora apresentado no prazo previsto, não forem satisfeitas as exigências do DNPM: para complementação
do Relatório de que tratam os itens anteriores.

O PAE deverá detalhar o planejamento de operação do projeto, especificando,
dentre outras coisas o método de mineração que será adotado (lavra subterrânea ou a céu
aberto, por exemplo); a escala de produção prevista; como será realizado o transporte do
minério na superfície (logística interna), sua estocagem e seu beneficiamento; as
instalações de energia, de abastecimento de água; as condições de higiene da mina e dos
trabalhadores; e os destinos de moradias e as condições de habitabilidade de todos que
residem no local na qual se pretende instalar o projeto.
O Ministro de Minas e Energia, único capaz de outorgar a Concessão de Lavra,
poderá aceitar ou recusar a concessão nos termos do artigo 42 do CM. Este determina que
“autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou
comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do
Governo”. Isto é, mesmo que sejam encontrados todos os requisitos técnicos, a concessão
poderá ser recusada caso operação de lavra possa ser considerada por parte do avaliador
como “prejudicial ao bem público” ou capaz de “comprometer interesses que superem a
utilidade da exploração industrial”. Neste caso, é evidente que ambos estes conceitos se
apresentam passíveis de ampla interpretação, o que atribui um grande grau de
discricionariedade ao executivo.
Em relação à discussão iniciada sobre a adequação da natureza do ato vinculado,
conforme destaca COSTA:
Não obstante a nomenclatura dada pelo Código, a doutrina de
direito minerário entende que não são autorizações e concessões clássicas
do direito administrativo. Isso porque se argumenta que a concessão de
lavra é ato vinculado desde que preenchidos os critérios para a obtenção
da concessão previstos no art. 37 do Código de Minas, e independe de
licitação. Argumenta-se que devido aos elevados custos empreendidos
pelo minerador na fase de pesquisa, esse passa a ter um direito adquirido
à concessão de lavra caso encontre uma mina com potencial técnico e
econômico. Ademais, a atividade minerária seria de utilidade pública,
logo deve se sobrepor aos demais direitos, como o de propriedade.
(COSTA, 2015, pag. 49)
Desta forma, segundo a doutrina legislativa do direito minerário, tanto a
autorização de pesquisa quanto a concessão de lavra seriam atos vinculados. Isto
significaria que, sempre que todos os requisitos técnicos e formais forem cumpridos,

deveriam ser emitidas as licenças. Assim, seria possível evitar que o processo de outorga
das autorizações e concessões fosse alvo de pressões políticas. Caso emblemático desta
situação ocorreu em 2012 quando o Ministro de Minas e Energia, Edison Lobão, foi a
público declarar que as concessões de lavra estariam suspensas como medida de pressão
para apreciação e aprovação das propostas de alteração na legislação minerária.17 O setor
mineral, de importância fundamental na matriz produtiva nacional, não pode ficar à mercê
de processos ou interesses políticos.
É importante ressaltar, também, que não há prazo legal estabelecido para a
apreciação do pleito de concessão pelo executivo. Naturalmente, esse é um dos fatores
que gera insegurança jurídica e econômica no processo de licenciamento. Em primeiro
lugar, não ficam transparentes os critérios utilizados para definição do ordenamento dos
requerimentos
analisados. Dessa forma, há ampla margem para que a influência pessoal
seja utilizada para pressionar uma apreciação mais ágil de determinado protocolo. Além
disso, a ausência de um prazo final prejudica o planejamento das empresas, que precisam
tomar a decisão de investimento na pesquisa não apenas sem ter certeza do potencial de
recursos da área, mas também sem saber, em caso de resultado positivo, quando poderão
dar prosseguimento no negócio.
Entretanto, há dispositivo (artigo 42) que prevê que “o pesquisador terá direito de
receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma
vez que haja sido aprovado o Relatório”. Dessa forma, há pressão para que os relatórios
sejam aprovados, já que, caso a autorização seja negada pelo governo sem que haja
justificativa técnica referendada pela não aprovação do relatório, esse deverá reembolsar
a empresa pelos altos custos despendidos com a pesquisa mineral.
Na próxima sessão, será feita uma breve descrição dos principais impostos e
encargos nos quais incorre o minerador no Brasil.
2.5 Estrutura Tributária
Uma questão importante que vale destacar sobre o sistema minerador no Brasil é
a estrutura tributária, ou seja, os principais impostos, taxas e contribuições cobrados sobre

17 Espera de novo Código bloqueia mineração. Disponível em:
http://www.valor.com.br/empresas/3069130/espera-de-novo-codigo-bloqueia-mineracao. Acessado em 23
de novembro de 2018.

as empresas de mineração que operam no Brasil como condição para obter ou manter a
concessão de mineração. Alguns dos impostos que compõe a estrutura tributária são:
a) Taxa anual por hectare (TAH);
b) Compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM);
c) Pagamento devido a superficiários (proprietários da superfície da terra);
d) Impostos de inspeção sobre recursos de mineração;
e) Imposto de renda corporativo (IRPJ);
f) Contribuição social sobre lucros (CSLL);
g) Imposto de importação;
h) Imposto sobre consumo;
i) Plano de integração social (PIS) e contribuição social (COFINS);
j) IVA estadual (ICMS);
k) Contribuição predial;
l) Taxa de serviço municipal (ISS);
m) Imposto sobre transações financeiras (IOF);
n) Impostos sobre os salários;
o) Outros impostos locais. Ex.: Taxa Estadual Recursos Minerais (TRFM).
Estes impostos, taxas e contribuições devem ser pagos em momentos diferentes
durante o desenvolvimento da atividade de mineração e incidem sobre diferentes bases
de cálculo, dependendo da fase das obras de exploração ou durante todo o período da
concessão.
É evidente que, além de todos os custos intrínsecos a operação, como descrito
acima, o empreendimento mineral ainda sofre com as altas cargas tributárias
características do arranjo fiscal brasileiro. Ainda assim, há estudos que indicam que
mesmo apesar da quantidade de impostos, em termos comparativos com outras estruturas
tributárias internacionais de mineração, o Brasil possui níveis menores de arrecadação.
Desta forma, a grandeza das alíquotas em si não seria um grande problema para a
competitividade.
Mas, de novo, estudos sintetizados na publicação já citada, mostram que
mesmo considerando a totalidade da carga tributária que incide sobre a
mineração, o Brasil aparece como um país com tributação competitiva. [...] E vale
lembrar que muitas das pesquisas sobre a carga tributária brasileira e

especificamente sobre a carga incidente na mineração fazem o cálculo por cima,
subestimando a carga, porque têm dificuldade de estimar quanto se deixa de pagar
em função das isenções fiscais e tributárias. O exemplo mais notório é a Lei
Kandir que isenta os minérios do imposto de exportação.18
A maior dificuldade pode estar, portanto, mais na dificuldade de se adequar às
regras tributárias extremamente complexas e na falta de contrapartida da contribuição na
forma de investimentos públicos em infraestrutura que sustente o crescimento da
indústria.
3. A REFORMA DO SETOR MINERÁRIO
No que tange à agenda de reformas brasileiras, já haviam sido reformulados os
marcos regulatórios de segmentos de grande importância econômica estratégica para o
país, como os setores elétrico e de petróleo e gás. Tal qual estes setores, o mineral, como
exposto acima, é estratégico para a economia nacional, principalmente para a balança
comercial brasileira.
Em meados 2017 o Governo Federal editou as MPs n.o 789, 790 e 791, tratando,
respectivamente, das novas regras para a Compensação Financeira sobre Exploração
Mineral – CFEM, das alterações do Código de Mineração e da criação da Agência
Nacional de Mineração. Enquanto as MPs 789 e 791, ainda que com alterações, foram
promulgadas, a MP 790 caducou pelo decurso do prazo constitucional de vigência. Muito
embora a MP 790/17, que pretendia alterar o Código de Mineração (Decreto-Lei 227/67)
tenha perdido sua eficácia, o Governo promoveu quase sua integralidade das alterações
que propunha por meio de um Decreto-Lei que substituirá o atual regulamento do Código
de Mineração, incluindo também adaptações em razão da criação da Agência Nacional
de Mineração, além de outras medidas complementares.
A primeira medida provisória, convertida na Lei nº 13.540/17, alterou o regime
da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM),
atualizando as alíquotas dos royalties do setor, que é o valor pago pela exploração mineral
no Brasil. Isso se traduz em maior arrecadação de tributos.

18 INESC e Observatório de Investimentos da Amazônia. Royalties da Mineração: reduzido, mal distribuído
e mal aproveitado Nota Técnica nº181. 2013. Pág. 7

A segunda, convertida na Lei nº 13.575/17, cria a Agência Nacional de Mineração
(ANM), que vai substituir o atual Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM),
autarquia ligada ao Ministério de Minas e Energia. Ela terá o papel de regular a fiscalizar
o setor. Uma cobrança anual, que varia de R$ 500 a R$ 5 mil, das empresas irá garantir
esses serviços.
A MP nº 790/17, que propôs alterar disposições do Decreto-Lei nº 227, de 28 de
fevereiro de 1967 (Código de Mineração), não foi votada a tempo pelo Congresso
Nacional e perdeu a eficácia desde sua edição. O Governo então, agiu em reformar o
Código vigente não através de um Projeto de Lei, mas de seu regulamento cinquentenário
(Decreto nº 62.934/1968), modificando-o pelo Decreto Federal nº 9.406/2018. Por sua
vez, altera uma série de pontos do atual Código de Mineração.
Apesar de tamanha importância, raras vezes a mineração brasileira foi
contemplada com políticas públicas que efetivamente reconhecessem o alto nível de sua
contribuição à sociedade19. Como dito acima, embora recente, uma reforma no marco
regulatório já era esperada pelo setor há muito tempo. Projetos de lei já circulavam na
câmara há anos, e, portanto, diversas análises de quais seriam os impactos dessas
inovações já haviam sido realizadas. Mais do que isso, estudos e propostas sobre quais
deveriam ser os principais aspectos contemplados no bojo da regulação.
A conclusão, em geral, ficava na necessidade de a reforma contribuir para a
eficiência do mercado:
“Entendemos que algumas ações são urgentes para o
desenvolvimento das atividades de pesquisa mineral: estabelecimento de
uma política pública objetiva; disponibilização de recursos para
investimentos públicos; fortalecimento do Serviço Geológico do Brasil;
melhoria da disponibilidade de informação geológica básica [...] É
fundamental, ainda, que o DNPM seja transformado em uma moderna
agência reguladora e que seja criado o Conselho Nacional de Política
Mineral. Não adianta alterar as formas de outorga, de regulação e de
fiscalização sem que ocorra o aperfeiçoamento institucional.”