CE - NOÇÕES DE DIREITO 1-7

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GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS 
SECRETARIA DE ESTADO JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SUBSECRETARIA DE INTELIGÊNCIA E ATUAÇÃO INTEGRADA 
SUPERINTENDÊNCIA EDUCACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA 
DIRETORIA PEDAGÓGICA 
CADERNO EDUCACIONAL DE 
SEGURANÇA PÚBLICA 
NOÇÕES DE DIREITO 
 
 
 
 
Governador do Estado de Minas Gerais 
Romeu Zema Neto 
 
Secretário de Estado de Justiça e Segurança Pública 
Rogério Greco 
 
Subsecretário de Inteligência e Atuação Integrada 
Christian Vianna de Azevedo 
 
Superintendente Educacional de Segurança Pública 
Roberta Corrêa Lima Ignácio da Silva 
 
Diretora Pedagógica 
Lilian Regina Gomes Guerra Lemos 
 
Coordenação Pedagógica 
Vanessa Rodrigues Rabelo 
Fabiana Gomes Prais 
 
Conteúdo 
Otávio Augusto Oliveira Lana1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Belo Horizonte, MG 
2022
 
1 Especialista em Criminologia e Administração Pública. Graduado em Direito. Atua como 
servidor da Assessoria da Subsecretaria de Integração de Segurança Pública. 
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SUMÁRIO 
1. Direito Administrativo .................................................................................... 5 
1.1. Introdução ao Direito Administrativo ....................................................... 5 
1.1.1. Conceito de Estado............................................................................. 5 
1.1.2. Poderes do Estado e Funções ............................................................ 6 
1.1.3. Administração Pública (sentido formal e material) ........................... 6 
1.1.4. Princípios da Administração Pública .................................................. 7 
1.2. Poderes e deveres dos administradores públicos .................................... 9 
1.2.1. Uso e abuso de poder ........................................................................ 9 
1.2.2. Poderes administrativos ..................................................................... 9 
1.2.3. Deveres dos administradores públicos ............................................ 10 
1.2.4. Hierarquia e disciplina ...................................................................... 11 
1.3. Organização administrativa .................................................................... 12 
1.3.1. Descentralização e desconcentração ............................................... 12 
1.3.2. Administração Direta e Indireta ....................................................... 12 
1.4. Atos administrativos ............................................................................... 13 
1.4.1. Atos administrativos e atos da administração. Conceitos. .............. 13 
1.4.2. Atributos do ato administrativo ....................................................... 14 
1.4.3. Elementos do ato administrativo ..................................................... 14 
1.4.4. Ato discricionário e ato vinculado .................................................... 15 
1.4.5. Revogação e anulação do ato administrativo .................................. 15 
1.5. Agentes públicos ..................................................................................... 16 
1.5.1. Classificação dos agentes públicos .................................................. 17 
1.5.2. Servidores públicos .......................................................................... 17 
1.5.3. Regimes jurídicos funcionais ............................................................ 18 
2. Crimes Contra a Administração Pública ....................................................... 19 
2.1. Introdução ............................................................................................... 19 
2.2. Crimes funcionais e conceito de funcionário público ............................. 20 
2.3. Crimes praticados por funcionário público contra a administração em 
geral 20 
2.4. Crimes praticados por particular contra a administração em geral ....... 26 
2.5. Crimes contra a administração da justiça ............................................... 27 
3. Abuso de autoridade ..................................................................................... 29 
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3.1. Noções de direitos e garantias fundamentais e a lei de abuso de 
autoridade ......................................................................................................... 29 
3.2. Direito de representação ........................................................................ 30 
3.3. Crimes de abuso de autoridade .............................................................. 31 
3.4. Apuração da responsabilidade administrativa, civil e penal, sanções e 
procedimentos .................................................................................................. 38 
4. Improbidade Administrativa ........................................................................ 39 
4.1. Introdução ............................................................................................... 39 
4.2. Lei de Improbidade Administrativa ........................................................ 40 
5. Crime de tortura ............................................................................................ 42 
5.1. Introdução ............................................................................................... 42 
5.2. Os crimes de tortura ............................................................................... 45 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Seja bem-vindo (a) à Disciplina de Noções de Direito! 
 
Nesta etapa do Curso você iniciará o estudo de Noções de Direito, com o 
objetivo de apresentar noções básicas do Direito, necessárias à atuação do gestor 
de unidades prisionais e socioeducativas, destacando as condutas ao servidor. 
Assim, esta disciplina está dividida em cinco unidades, quais sejam: 
1. Direito Administrativo 
2. Crimes Contra a Administração Pública 
3. Abuso de Autoridade 
4. Improbidade Administrativa 
5. Crimes de Tortura 
Não esqueça: 
Esta disciplina trata de noções básicas, tornando-se importante que você 
busque aprofundar o conhecimento sobre os temas aqui apresentados sempre 
que possível. Manter-se atualizado é fundamental para o exercício das funções 
assumidas junto às unidades prisionais e socioeducativas. 
 
1. Direito Administrativo 
 
1.1. Introdução ao Direito Administrativo 
O exercício da função pública envolve o conhecimento de noções quanto 
ao Direito Administrativo. Trata-se de matéria de Direito Público (normas que 
regulam o exercício da administração pública e as relações entre Estado e 
indivíduo) que guarda estreita relação com a evolução do conceito de Estado do 
conceito de garantias e direitos fundamentais. 
 
1.1.1. Conceito de Estado 
Os seres humanos convivem em grupos desde a aurora da espécie. A 
formação de grupos familiares e sociedades mais complexas tem por objetivo o 
atendimento a interesses de indivíduos, de cada grupo de interesse e de todos 
indistintamente. 
O Estado é resultante dessa formação, em primeiro lugar, como 
sociedade política, ou seja, organizada para atender aos interesses de todos, de 
forma difusa. 
Outras características do Estado envolvem Povo, Território e Soberania. 
Se o Estado é resultado da formação das sociedades a partir do 
agrupamento de indivíduos, torna-se claro que sem pessoas, povo, não há 
Estado. O Estado existe em função das pessoas em determinado tempo histórico. 
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Também não há Estado sem território. Sendo uma manifestação política 
da sociedade, o Estado exerce Poder que regula as atividades e relações entre as 
pessoas em um determinado espaço geográfico. 
Falando em Poder, só há Estado se existir soberania do mesmo sobre 
determinado povo e determinado território. Ou seja, apenas o Estado possui o 
exercício do Poder frente às pessoas em seu
território e a outros Estados. 
 
1.1.2. Poderes do Estado e Funções 
O Estado, possuidor de soberania, exerce essa soberania através de 
Poderes, quais sejam, de emitir os regulamentos necessários às relações entre as 
pessoas e entre essas e o próprio Estado, distribuir a justiça entre as pessoas em 
seu território e garantir a aplicação daqueles regulamentos e agir para garantir a 
satisfação dos interesses comuns. 
Esses Poderes são materializados em legislar, julgar e governar. 
A partir do Século XVIII, quando vários estados europeus absolutistas 
adotam formas mais democráticas de governo, surge a noção de separação dos 
poderes. Note-se, que o Poder do Estado é indivisível. Trata-se de dividir o 
exercício do Poder entre diversos órgãos e agentes. 
Essa separação é fundamental às democracias modernas e tem por 
objetivo garantir que a soberania do Estado não seja apropriada por um indivíduo 
ou grupo de indivíduos. 
Busca-se, também, que um maior número de pessoas participe da 
estrutura do Estado, fiscalizando a atuação uma das outras. Uma noção de “freios 
e contrapesos” para que não exista abuso dos poderes do Estado contra o 
indivíduo. 
Disso resultou o que chamamos de Poder Executivo (o que administra e 
governa), Poder Legislativo (que emite as leis) e Poder Judiciário (o que aplica a 
justiça). 
Deve-se ter em mente, ainda, que essa separação não é absoluta. Se 
falamos da existência de três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), as 
funções de legislar, administrar e julgar podem ser exercidas pelos órgãos dos 
três Poderes, conforme a Lei, no âmbito de suas atribuições. 
Assim, no caso brasileiro, temos, por exemplo, o Senado que julga o 
Presidente da República nos casos de impedimento, o Governo que emite 
decretos e resoluções e o Supremo Tribunal Federal que administra o orçamento 
e demais atividades de manutenção do órgão. 
 
1.1.3. Administração Pública (sentido formal e material) 
Administração em sentido formal, subjetivo ou orgânico indica um 
conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes identificados no ordenamento 
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jurídico como Administração Pública, sendo irrelevante a atividade exercida. Ou 
seja, representam a Administração Pública os entes indicados pela legislação do 
Estado que realizam atividades administrativas. 
Administração Pública em sentido material constitui-se de atividades que 
são consideradas típicas da atividade administrativa, tais como a realização de 
um serviço público, polícia administrativa, fomento e a intervenção no domínio 
econômico. Aqui o foco não é a organização, a estrutura, mas a atividade 
realizada, a ação concreta. 
Assim, Administração Pública em sentido material é administrar os 
interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidades, órgãos 
e agentes que executam a função administrativa do Estado. 
No âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, o sentido formal de 
Administração Pública está expresso no Decreto-Lei n° 200/1967 da seguinte 
forma: 
“Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios. 
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias 
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedade de Economia Mista; 
d) Fundações Públicas”. 
 
1.1.4. Princípios da Administração Pública 
A exercício da Administração Pública, e assim o Direito Administrativo, 
nascem de duas necessidades conflitantes. 
Se por um lado, o Estado é soberano e deve satisfazer aos interesses 
comuns, por outro, não se pode, a partir da adoção das formas de estado 
democrático, permitir o abuso de poder do Estado e seus agentes em desfavor 
do indivíduo. 
Para mitigar esse conflito, a atuação da Administração Pública é 
orientada por diversos princípios. No caso do ordenamento jurídico brasileiro, 
alguns desses princípios estão registrados na Constituição, outros decorrem do 
regime político adotado no país, tendo sido alguns enumerados na Lei federal 
9.784, de 29/01/1999. 
Princípios são valores fundamentais que servem de base para a estrutura 
do Direito e para a elaboração dos diplomas legais. 
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Para este curso, destacam-se os seguintes princípios norteadores do 
Direito Administrativo e da atuação da Administração Pública: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, contraditório e ampla 
defesa, continuidade, autotutela, motivação, razoabilidade e proporcionalidade, 
e presunção da legitimidade. 
O princípio da legalidade, que é uma das principais garantias de direitos 
individuais, remete ao fato de que a Administração Pública só pode fazer aquilo 
que a lei permite, ou seja, só pode ser exercido em conformidade com o que é 
apontado na lei. Além de proteger o indivíduo de abusos de poder, esse princípio 
determina ao gestor público o chamado “dever-fazer”, ou seja, deve-se executar 
o que preceitua a lei. 
A impessoalidade significa que o administrador público realize suas 
atividades tendo em vista apenas a finalidade prevista em lei. O administrador 
público não administra tendo em vista o resultado para um particular ou um 
grupo específico, com exceção dos casos previstos em lei que, de modo geral, se 
prestam a correção de desigualdades. 
O princípio da moralidade relaciona-se à chamada “boa administração”, 
a administração honesta. Trata-se de observar ao cumprir a lei, o justo e o injusto 
das decisões. Importante ressaltar nesse ponto que a moralidade administrativa 
não pode se confundir com conceitos, ou preconceitos, esposados pessoalmente 
pelo administrador público. Aqui o que prevalece é a moralidade no sentido de 
atuação ética do administrador. 
Quando se fala em publicidade, está se garantindo que as decisões do 
administrador público serão de conhecimento de todos que queiram dela saber. 
É a transparência que deve recair sobre os atos do agente público que se presta 
ao controle por todos dos atos realizados. 
O Princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja 
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional é uma característica 
que faz com que o agente público consiga atingir resultados positivos, garantindo 
à sociedade a efetiva satisfação de suas necessidades. 
Os princípios do contraditório e da ampla defesa são garantias de que o 
indivíduo, em sede de processos administrativos ou judiciais, terá oportunidade 
de se contrapor a alguma afirmação ou decisão (contraditório), bem como lhe 
será dada oportunidade para apresentar todas as razões e provas que justifiquem 
a ação sob análise no processo (ampla defesa). 
O serviço público, sendo destinado a suprir a necessidade dos 
administrados, não deve sofrer interrupção ou ser de qualquer forma paralisado. 
É isso que nos informa o princípio da continuidade. Sabe-se que o serviço público 
é fundamental e indispensável para a população, tendo em vista que várias áreas 
e atividades dos órgãos públicos, além de ligadas diretamente a população, hoje 
em dia podemos considerá-las como obrigatória sua utilização pelos que dela 
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dependem. Assim, apenas excepcionalmente, sob análise judicial, pode-se 
admitir a greve de órgãos ou agentes públicos. 
De acordo com o princípio da autotutela, a Administração Pública exerce 
controle sobre seus próprios atos, podendo, conforme o caso, anular ou revogar 
suas decisões, sempre observando a lei. Trata-se do exercício do controle da 
legalidade e oportunidade dos atos administrativos pela própria Administração. 
Todo ato administrativo deve ser motivado. O princípio da motivação 
indica que o administrado não toma decisões sem embasamento em alguma 
necessidade pública, observada a legislação aplicável a cada caso. A motivação 
do ato deve estar expressa. 
Os atos do administrador público devem ser razoáveis e proporcionais ao 
resultado pretendido. Significa dizer que o
ato deve ser capaz de atingir o 
resultado esperado, deve ser necessário e deve observar a relação entre os meios 
utilizados para o fim a ser alcançado. Jocosamente, cita-se como desproporcional 
ou não razoável o ato de eliminar mosquitos com espingardas de caça. 
Segundo o princípio da presunção de legitimidade ou da veracidade, os 
atos praticados pela administração pública são verdadeiros quanto à certeza dos 
fatos, pois, em tese a administração age dentro dos limites da lei. Trata-se da fé 
pública que, por exemplo, informa a veracidade de multas aplicadas pelo agente 
público. 
1.2. Poderes e deveres dos administradores públicos 
 
1.2.1. Uso e abuso de poder 
O administrador público, como representante da ação do Estado possui 
acesso ao poder do Estado para realização de suas atividades, destinadas à 
satisfação dos administrados, em geral. 
Nesse sentido, observando-se os princípios anteriormente citados, o uso 
do poder estatal é uma prerrogativa do administrador público, já que esse poder 
é necessário para a realização de suas atividades. De forma conjunta, além de 
prerrogativa, o uso do poder atrai para o administrador o dever de atuar, 
conforme a lei (poder-dever). 
O abuso de poder corresponde a um desvio de conduta, à inobservância, 
por parte do agente público, de seu poder-dever de agir conforme a lei. O abuso 
do poder se dá por excesso (atuação além do permitido pela lei), omissão (não 
realização do que deve ser realizado; ausência de atuação necessária) ou desvio 
de finalidade (ato praticado contra a lei; a finalidade do ato não se enquadra na 
ordem legal e nos princípios da administração pública). 
 
1.2.2. Poderes administrativos 
O administrador público conta para o exercício de suas atividades dos 
seguintes poderes: hierárquico, disciplinar, regulamentar, e de polícia. 
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Poder hierárquico é o poder de distribuir funções a diversos órgãos 
administrativos, com escalonamento pelos diferentes níveis de planejamento, 
coordenação controle e execução. Por ele se estabelecem as relações de 
subordinação entre os servidores impondo-lhes o dever de obediência aos 
superiores. 
Poder Disciplinar é a base através da qual a autoridade administrativa 
pune as infrações funcionais dos servidores e de todos que estiverem sujeitos à 
disciplina dos órgãos e serviços da Administração. Por exemplo, um superior 
hierárquico aplicando uma suspensão em subordinado. 
O Poder Regulamentar é aquele atribuído ao administrador, dentro da 
sua área de atuação, de emitir decretos e resoluções para fazer cumprir a lei. 
Trata-se de, conforme autorização legal, detalhar a aplicação da lei. 
O poder que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir 
o uso e gozo de bens e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do 
próprio Estado é chamado Poder de Polícia. Não se confunde o poder de polícia 
administrativa com a polícia judiciária e a polícia de manutenção da ordem e da 
segurança pública. O poder de polícia administrativa destina-se à preservação do 
bem-estar em geral, impedindo através de ordens, proibições e apreensões o 
exercício antissocial, e abusivo pois ilimitado, de determinados direitos 
individuais passíveis de interferência na esfera jurídica de outrem. 
 
1.2.3. Deveres dos administradores públicos 
Ao lado dos poderes, o administrador público possui deveres a serem 
observados. Tais deveres dizem respeito à necessidade de observância à Lei, ao 
atendimento às necessidades dos administrados em geral e à transparência dos 
atos praticados. Nesse sentido temos: 
Poder-Dever de Agir. As competências administrativas, por serem 
conferidas visando ao atingimento de fins públicos, implicam ao mesmo tempo 
um poder para desempenhar as funções públicas e um dever de exercício das 
competências. Ou seja, não cabe ao administrador público escolher se vai atuar 
ou não. Os poderes eu lhe são conferidos, o obrigam a agir no interesse púbico. 
Dever de eficiência. Trata-se da imposição ao administrador e os agentes 
públicos para que sua atuação seja pautada pela celeridade, perfeição técnica, 
economicidade, coordenação, controle, entre outros atributos. 
Dever de probidade. Este dever exige que o administrador público atue 
sempre com ética, honestidade e boa-fé, em consonância com o princípio da 
moralidade. 
Dever de prestar contas. A gestão da coisa pública deve ser transparente 
e seus agentes devem prestar contas de seus atos. Ou seja, o administrador não 
pode ser eximir de apresentar informações quanto aos atos praticados, 
resultados alcançados, recursos utilizados, e quaisquer outras que não estejam 
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sobre proteção de sigilo funcional. As informações devem ser prestadas aos 
órgãos de controle interno e externo, e mesmo a particulares, conforme definir a 
lei ou quando demandado. 
 
1.2.4. Hierarquia e disciplina 
Vimos os poderes hierárquico e disciplinar dos administradores públicos. 
Neste ponto, detalharemos esses poderes e suas implicações. 
Através do Poder Hierárquico se estabelecem as relações de 
subordinação entre os servidores impondo-lhes o dever de obediência aos 
superiores. 
A distribuição das atribuições de cada peça da engrenagem 
administrativa advém do poder hierárquico, estabelecendo-se a relação de 
subordinação, que gerará o dever de obediência às ordens, comandos e 
instruções dos superiores, excepcionando-se aquelas manifestamente ilegais, as 
quais os estatutos funcionais autorizam ao servidor desobedecê-las. 
Decorre também que o agente superior deve fiscalizar e rever os atos 
praticados por seus subordinados, até porque, os resultados das atividades da 
unidade ou órgão público serão cobrados da equipe na figura de seu gestor. A 
partir desse, em ordem decrescente, deverá ocorrer a frequente cobrança de 
melhores resultados, tendo por fim o atingimento das metas de excelência na 
prestação do serviço público. 
Deve-se, contudo, cuidar para que o exercício do Poder Hierárquico não 
se dê com abusos de qualquer ordem do superior para o inferior. Atitudes 
excessivas podem ser vistas como assédio moral e até sexual. O exercício do 
Poder deve se dar nos limites da Lei e com respeito entre os envolvidos. 
O desvio de conduta no exercício do Poder Hierárquico é também punível 
através do Poder Disciplinar. 
Ainda quanto ao Poder Hierárquico, temos os institutos da avocação e da 
delegação de competência. Avocar é o ato excepcional no qual o agente superior 
retoma, de acordo com a lei, fundamentada e temporariamente, função atribuída 
a subordinado. Delegação é a transferência de atribuições não exclusivas, por 
parte do superior hierárquico, a outro agente público. 
O Poder Disciplinar, igualmente, deve ser exercido dentro dos limites da 
lei. Ou seja, deve haver previsão em lei ou estatuto próprio, de sanção disciplinar 
aplicável, após o competente processo administrativo, pelo superior hierárquico 
em face de seu subordinado. 
No caso dos servidores públicos de Minas Gerais, o processo 
administrativo e a aplicação de sanções estão regulamentados na Lei Estadual 
869/1952, na Lei Estadual 14.184/2002 e em atos emanados pelas Unidades 
Centrais de Controle Interno e da Controladoria Geral do Estado. 
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1.3. Organização administrativa 
 
1.3.1. Descentralização e desconcentração 
Ao Estado cabe exercer as funções administrativas, com soberania, 
dentro de seu espaço geográfico. Esse exercício, de modo geral, é realizado pelo 
próprio Estado, através de seus órgãos, tais como ministérios e secretarias. Esta 
é a forma centralizada. 
Contudo, tendo em vista a busca por maior eficiência e melhores 
resultados, o Estado pode optar por descentralizar ou desconcentrar a realização 
de suas atividades. 
No caso da descentralização, o Estado atribui a atividade a outro órgão 
ou agente não subordinado às estruturas centrais do Estado, que passam a ter 
função de controle e fiscalização sobre a atividade realizada. Na 
desconcentração, há distribuição de serviço no
âmbito da estrutura central do 
Estado, com manutenção da hierarquia. 
A descentralização implica na chamada Administração Indireta, realizada 
por pessoas jurídicas diversas daquelas da estrutura central do Estado. Às 
estruturas centrais e desconcentradas atribui-se o termo Administração Direta. 
 
1.3.2. Administração Direta e Indireta 
Vimos anteriormente que o ordenamento jurídico brasileiro adota o 
conceito formal de administração pública, conforme o Decreto-Lei n° 200/1967. 
Então, a Administração Direta é formada pelos órgãos subordinados 
diretamente às pessoas políticas. No âmbito federal, por exemplo, integram a 
Administração direta a Presidência da República, os Ministérios, os órgãos 
subordinados aos ministérios, a Câmara dos Deputados e seus órgãos 
administrativos, o STF, demais tribunais do Judiciário, entre outros. Nos 
municípios, são exemplos de órgãos da Administração Direta a prefeitura 
municipal, as secretarias municipais e as câmaras municipais. Enfim, os órgãos 
que integram as pessoas políticas (isto é, a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios), independentemente do Poder, fazem parte da Administração 
direta ou centralizada. 
Por outro lado, a Administração indireta ou descentralizada é formada 
pelas entidades administrativas, ou seja, pelas autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com 
capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público 
descentralizado. 
Fundação pública é aquela instituída pelo Poder Público como o 
patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica de 
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direito público ou privado e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do 
Estado de ordem social, com capacidade de autoadministração. 
Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital 
social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou 
pelos Municípios. Ademais, desde que a maioria do capital votante permaneça 
em propriedade do ente político, será admitida, no capital da empresa pública, a 
participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de 
entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios. 
Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à 
União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da 
administração indireta. 
Deve-se notar que os entes anteriormente indicados estão submetidos à 
fiscalização e controle do Estado, nos limites da legislação aplicável a cada caso. 
Destaca-se que o conceito de Administração Indireta adotado no Brasil 
considera apenas o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso 
ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importa a 
atividade que exerçam. 
Assim, empresas concessionárias ou permissionárias ou outras entidades 
que prestam serviço público não integram a Administração Indireta (exceto se 
forem constituídas nos termos do Decreto-Lei n° 200/1967. Nesse caso, o que 
existe é uma delegação (transferência da execução material do serviço público) 
ou outorga (transferência da própria titularidade do serviço). 
 
1.4. Atos administrativos 
 
1.4.1. Atos administrativos e atos da administração. 
Conceitos. 
Passaremos agora a discorrer sobre o ato administrativo e, para tanto, 
em primeiro lugar, será preciso esclarecer alguns conceitos. 
O conceito de ato está ligado necessariamente à conduta humana, ao 
passo que a ocorrência de um fato está condicionada a acontecimentos naturais 
independentes da interferência do homem, que poderá ser apenas indireta. 
Quando a lei descreve a existência de determinado fato, a sua ocorrência 
produzirá efeitos jurídicos, denominando-se fato jurídico. Caso os efeitos 
jurídicos sejam produzidos na área do direito administrativo, teremos um fato 
administrativo. Contudo, quando a ocorrência de um fato não produzir nenhum 
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efeito jurídico ligado ao direito administrativo, estaremos diante de um fato da 
Administração. 
O termo atos da Administração, por sua vez, representa o gênero 
composto por todos os atos praticados no exercício da função administrativa, 
podendo ser representados pelos atos de direito privado (tais como doações, 
permutas, locações e compra e venda), pelos atos materiais da Administração 
(aqui não há manifestação de vontade, mas apenas atividades de execução, como 
a apreensão de mercadorias, a demolição de uma edificação, a realização de um 
serviço), pelos atos políticos ou de governo (como indutos, sanções, vetos), e pelo 
atos administrativos. 
Assim, o ato administrativo é espécie do ato de administração. 
Por sua vez, o ato administrativo pode ser conceituado de forma ampla 
(declaração do Estado ou de seus representantes, no exercício de prerrogativas 
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a 
título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão 
jurisdicional) ou de forma restrita (toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor 
obrigações aos administrados ou a si própria). 
 
1.4.2. Atributos do ato administrativo 
Atributos são características que diferenciam os atos administrativos dos 
demais atos. Assim, temos: a presunção de legitimidade, a 
imperatividade/exigibilidade e a autoexecutoriedade. 
Os atos administrativos presumem-se legítimos, ou seja, são verdadeiros 
e legais. Trata-se de atributo decorrente do princípio de legalidade (se o 
administrador só pode agir dentro da lei, os atos praticados são, em princípio, 
legais e verdadeiros). Deve-se notar que esse atributo admite prova em contrário, 
seja no âmbito do controle da própria administração, seja através de controle 
judicial. 
A imperatividade é a qualidade que determina a imposição do ato 
administrativo aos administrados, independentemente da vontade desses. Disso 
decore a exigibilidade do ato, ou seja, o Estado, no exercício da função 
administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das 
obrigações que foram impostas pelo ato. 
Autoexecutoriedade é a qualidade pela qual o Poder Público pode 
compelir materialmente o administrado, sem precisão de buscar previamente as 
vias judiciais, ao cumprimento da obrigação que impôs e exigiu. 
 
1.4.3. Elementos do ato administrativo 
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Para que o ato administrativo se aperfeiçoe, reunindo condições de 
eficácia para a produção de efeitos jurídicos válidos, a sua estrutura deverá ser 
composta por certos requisitos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
A competência diz respeito à autorização legal para que um determinado 
órgão ou agente público possa realiza o ato que praticou. Ou seja, o 
administrador só pode emitir atos dentro da sua esfera de competência, definida 
pela lei. Trata-se de requisito imprescindível ao ato administrativo, sem o qual, 
estará esse ato invalido desde o nascimento. 
A finalidade representa o interesse público a ser alcançado. As atividades 
desempenhadas pela Administração Pública são voltadas para a realização do 
interesse coletivo; portanto, os atos deverão buscar o fim público, caso contrário, 
serão considerados nulos 
Forma pode ser definida como o meio utilizado para exteriorização do 
ato administrativo. Em princípio, todo ato administrativo é formal e, 
normalmente, na forma escrita; todavia, existem atos que se manifestam sob as 
formas de ordens verbais (nos casos das instruções de superior a inferior 
hierárquico) e sinais
convencionais (como ocorre no trânsito e nas abordagens 
policiais). 
Ao pressuposto de fato e de direito que determina a prática do ato 
administrativo denominamos motivo. É a situação que, observada a lei, autoriza 
ou exige a prática do ato administrativo 
O objeto é o conteúdo do ato administrativo, por meio do qual são 
criadas, modificadas ou comprovadas determinadas relações jurídicas que digam 
respeito a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à administração pública. 
1.4.4. Ato discricionário e ato vinculado 
Conforme a maior ou menor liberdade de opções dadas pela lei ao 
administrador público, o ato administrativo pode ser vinculado ou discricionário. 
Ato vinculado refere-se ao ato cuja prática é obrigatória, ou seja, o 
administrador público não tem liberdade para decidir se executará ou não o ato, 
tampouco sobre como e quando deve ser executado. O administrador público 
não tem liberdade, não faz juízo de valor nem de conveniência e oportunidade. 
Preenchido os requisitos legais, o agente é obrigado a praticar o ato. 
Quando a lei traz conceitos vagos ou indeterminados, provocando o juízo 
de valor pelo administrador público, a decisão será discricionária. Trata-se de 
ocasião em que a lei permite ao administrador um certo juízo de valor e de 
avaliação quanto à conveniência e oportunidade do ato administrativo. Não se 
trata de ato sem vinculação legal, uma vez que é a própria lei que estabelece os 
limites da discricionariedade ao administrador público. 
 
1.4.5. Revogação e anulação do ato administrativo 
16 
 
 
Um ato administrativo pode se extinguir por diversos motivos, dentre os 
quais podemos destacar a extinção natural (seja por esgotamento do conteúdo, 
execução material ou conclusão de termo final), desaparecimento do sujeito ou 
do objeto (promoção de servidor extinta devido a seu falecimento), renúncia ou 
retirada do ato (que pode se dar por revogação ou anulação). Neste ponto, 
trataremos da revogação e anulação do ato administrativo. 
Revogação é o a supressão de um ato legitimo e eficaz, seja por 
oportunidade ou conveniência. Na revogação, o ato administrativo é legal, em 
conformidade com a lei. Essa revogação deve ser feita pela mesma autoridade 
que praticou o ato revogado. É, portanto, vedado ao Judiciário revogar ato 
praticado por outro poder. Apenas atos discricionários podem ser revogados. 
Ainda, o ato revocatório deve ser fundamentado, explanando quais os fatos 
justificativos da revogação e deve possuir a mesma forma do ato a ser revogado. 
Anulação é a extinção de um ato ilegal, defeituoso, determinada pela 
Administração ou pelo Judiciário. Nesse caso, a extinção do ato administrativo se 
dá pelo fato de o mesmo ter sido emitido sem observância à lei, aos princípios ou 
aos requisitos dos atos administrativos. 
Consideração importante deve ser feita a respeito dos efeitos da 
revogação e da anulação sobre os resultados dos atos administrativos até o 
momento da revogação ou anulação. 
No caso da anulação, os efeitos operam-se desde o início, ou seja, desde 
a data de emissão do ato administrativo. Contudo, devem ser preservadas as 
situações geradas relativas a terceiros de boa-fé. 
Os efeitos da revogação operam-se a partir da data da revogação. Assim, 
as situações geradas antes da data da revogação continuam válidas. 
 
1.5. Agentes públicos 
De forma genérica, agente público é qualquer pessoal que age, atua, em 
nome do Estado, da administração pública. Um conceito bastante preciso é 
aquele inserido na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), indicando 
que agente público é odo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgãos 
da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa 
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o 
erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do 
patrimônio ou da receita anual. 
Ou seja, o agente público é a pessoa responsável pela execução das 
atividades da administração pública, em qualquer vínculo com órgãos público da 
administração direta e indireta. 
17 
 
 
 
1.5.1. Classificação dos agentes públicos 
Conforme vimos, a expressão agente público abrange uma série de 
situações de vínculos entre a pessoa e a administração pública. Disso decorre que 
os agentes públicos podem ser classificados conforme seu vínculo com o Estado. 
Primeiro, temos os agentes políticos, que são aqueles eleitos ou 
indicados pelos agentes eleitos para integrarem os níveis mais altos da 
administração pública, tais como governador, secretário de estado e 
parlamentares, responsáveis pela definição de diretrizes de atuação dos órgãos 
públicos, observada a lei. 
Os agentes administrativos exercem uma atividade pública, sujeitos à 
hierarquia funcional e ao regime jurídico da entidade que integram. Podem ser 
divididos em servidores públicos (titulares de cargo de provimento através de 
concurso público ou em comissão) e empregados públicos (aqueles que mantém 
vínculo funcional com o Estado, porém de caráter trabalhista, sedo regidos pela 
CLT, sendo considerado também nesta categoria o contratado por tempo 
determinado para atender à necessidade excepcional do serviço público). 
Pessoas requisitadas ou designadas para prestarem colaboração ao 
Estado em função de sua honra ou de sua condição cívica, estão incluídas entre 
os agentes honoríficos. 
Agentes delegados são aqueles que executam serviço público em nome 
próprio, por sua conta e risco, tendo recebido delegação do Estado para tanto e 
sob fiscalização do Estado, tais como concessionários ou permissionários de 
serviço público. 
Aqueles indicados para representar a administração pública em evento 
ou atividade são chamados agentes credenciados. 
 
1.5.2. Servidores públicos 
Como vimos, o servidor público é espécie de agente público 
administrativo que são titulares de cargo de provimento através de concurso 
público ou em comissão. 
Os servidores podem, então, ingressar no serviço público por meio de 
concurso público que pode envolver a aprovação em provas ou em provas e 
títulos (formação). Esta, por sinal, é a forma preferencial, consagrada no texto 
constitucional, em cumprimento aos princípios da impessoalidade e eficiência da 
administração pública. 
O servidor público concursado, uma vez aprovado em avaliações de 
desempenho realizadas ao longo de três anos, adquirirá estabilidade do serviço 
público. 
18 
 
 
Deve-se lembrar, contudo, que a estabilidade não é absoluta, podendo o 
servidor público estável perder o cargo em função de ilícitos administrativos ou 
penais, conforme o devido processo legal. 
Cargo em comissão são aqueles de livre nomeação e exoneração pelo 
chefe do órgão público. O servidor público que ingressa no serviço público nessa 
modalidade não presta concurso público, não vindo a possuir estabilidade no 
cargo. 
É importante ressaltar, contudo, que a nomeação de alguém para cargo 
em comissão deve observar a lei e os princípios da administração pública. Daí a 
pessoa nomeada ter de se revestir de certos requisitos ou formação para o 
desempenho da atividade para a qual está sendo nomeada. 
Ademais, há proibição legal e jurisprudencial para o nepotismo, ou seja, 
o administrador competente para realizar a nomeação para cargo em comissão 
não pode nomear seus parentes e afins até o 3º grau de parentesco. Também há 
vedação ao chamado nepotismo cruzado, quando administradores de órgãos 
diversos nomeiam parentes um os outros, procurando escapar à vedação ao 
nepotismo. 
Com relação ao empregado público, que aqui citamos pelo fato de que a 
administração pública não prescinde da existência desses empregados, embora 
não sejam considerados servidores públicos propriamente ditos,
também são 
empregados a partir de provas de seleção, embora não tenham possibilidade de 
adquirir a estabilidade. 
Deve-se lembrar, ainda, que os empregados públicos são regidos pela 
CLT, naquilo que não dispuser de forma diferente a legislação aplicável ao 
emprego público específico. 
Por outro lado, o empregado público contratado para atendimento a 
necessidade excepcional do serviço público submete-se ao mesmo regime 
jurídico dos servidores públicos, os limites da lei. Nesse sentido, seu emprego tem 
caráter temporário, não sendo admissível a estabilidade. 
 
1.5.3. Regimes jurídicos funcionais 
As regras que definem a relação do agente público com a administração 
pública, incluindo direitos, deveres e demais parâmetros que devem regular o 
relacionamento entre o servidor e a administração pública, compõem os regimes 
jurídicos funcionais. 
Deve-se notar que até a edição da Emenda Constitucional 19/98, existiu 
a previsão do Regime Jurídico Único para o setor público. A partir da Emenda, 
contudo, se tornou possível a admissão de pessoal ocupante de emprego público, 
regido pela CLT, na Administração federal direta, nas autarquias e nas fundações 
públicas 
19 
 
 
Coexistem na administração pública brasileira diversos regimes jurídicos 
de servidores. Os servidores públicos têm um regime jurídico diferente dos 
empregados do setor privado. Ainda assim, deve-se destacar que a própria 
Constituição Federal aproxima os regimes jurídicos de servidores e de 
empregados do setor privado, indicando em seu art. 39, § 3º, a aplicação de vários 
incisos de seu art. 7º aos servidores de cargos públicos. 
Em breve análise, podemos indicar, de forma geral, que existem três 
regimes jurídicos funcionais aplicáveis a agentes da administração pública, sendo 
o regime estatutário, o regime celetista e o regime especial. 
O regime estatutário é aplicado aos servidores públicos concursados e 
aos ocupantes de cargo em comissão. É o regime em que os direitos, deveres e 
demais aspectos da vida funcional do servidor estão contidos basicamente numa 
lei denominada Estatuto. Deve-se notar que o servidor público, dito estatutário, 
não tem direito à manutenção das mesmas regras estatutárias da época de sua 
admissão ao serviço público. Por se tratar de lei, o estatuto pode ser alterado, 
sem anuência dos servidores, resguardando-se os chamados direitos adquiridos. 
Em que pese o estatuto estar associado a servidor concursado ou, naquilo 
que couber, ao servidor em cargo de comissão, as regras estatutárias podem ser 
aplicadas a outros tipos de vínculo com a administração pública, desde que 
previsto em lei. 
Os empregados públicos, conforme classificação exposta em item 
anterior, submetem-se ao regime celetista, ou seja, às regras da Consolidação das 
Leis do Trabalho. Trata-se do regime, por excelência, dos empregados que 
trabalham nas empresas públicas e sociedades de economia mista. Também é 
aplicável, conforme cada caso, a emprego público excepcional, de caráter 
temporário e em atendimento à necessidade da administração pública. 
Assim, para os empregados em caráter temporário, contratados de forma 
emergencial, temos o regime jurídico especial. Segundo fixar a lei, o contrato 
poderá ser regido pela CLT ou a própria lei estabelecera o regime jurídico, 
podendo determinar a aplicação, a tais servidores de preceitos do estatuto 
correspondente. 
 
2. Crimes Contra a Administração Pública 
 
2.1. Introdução 
Vimos nos itens anteriores que a administração pública e a conduta dos 
agentes públicos são pautadas por uma série de princípios, deveres e atributos 
para execução de atos. Qualquer violação dessas regras poderá implicar na 
apuração de ilícitos administrativos a aplicação de sanções correspondentes. 
Além das penas administrativas, o agente público submete-se à avaliação 
criminal de sua conduta, conforme suas ações possam ser enquadradas em algum 
dos tipos penais previstos no Código Penal de 1940. Não se trata de sancionar o 
20 
 
 
servidor público por conduta criminosa atribuível a qualquer pessoa. Neste 
ponto, serão tratados os crimes próprios de servidor público, cometidos em razão 
de seu vínculo com o Estado. 
Também serão apresentados os crimes que podem ser cometidos por 
particulares contra a administração pública. São aqueles casos em que a pessoa 
não tem vínculo com a administração pública, mas adota conduta a fraudar o 
serviço público ou escapar ao cumprimento de obrigação administrativa. 
 
2.2. Crimes funcionais e conceito de funcionário público 
Crimes funcionais são aqueles previstos no Código Penal Brasileiro que 
só podem ser cometidos por funcionário público. Nesse caso, a condição de 
funcionário público é essencial para a tipicidade da conduta, ou seja, para atribuir 
à conduta o caráter de crime. 
Nesse sentido, de modo geral, a pessoal que não integrar os quadros do 
serviço público não responderá por esses crimes. Excepcionalmente, se o crime 
for praticado em conjunto com funcionário público, poderá o particular 
responder por esse tipo de crime, conforme entendimento extraído do art.30 do 
Código Penal Brasileiro (em concurso de pessoas, as características pessoais dos 
agentes da conduta se comunicam). 
Conforme o art.327 do Código Penal Brasileiro, é funcionário público 
“para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, 
exerce cargo, emprego ou função pública”. O §1º do mesmo artigo acrescenta, 
ainda, “quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem 
trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a 
execução de atividade típica da Administração Pública”. 
Dessa forma, responderão por crimes funcionais os agentes públicos em 
qualquer espécie, inclusive empregados públicos, bem como qualquer terceiro 
contratado ou conveniado para realização de atividade de administração pública. 
Ou seja, além das pessoas com vínculo direto com a administração pública, para 
aplicação da pena em crimes funcionais, serão consideradas as pessoas 
vinculadas à administração indireta e mesmo aquelas que atuem em delegação 
ou outorga de serviço público. 
Deve-se destacar, ainda, que a pena será aumentada quando os autores 
dos crimes funcionais forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de 
direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de 
economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público 
(art.327, §2ª, Código Penal Brasileiro). 
 
2.3. Crimes praticados por funcionário público contra a 
administração em geral 
https://jus.com.br/tudo/cargos-em-comissao
21 
 
 
São os crimes previsto nos artigos 312 a 325 do Código Penal Brasileiro, 
sendo que nesta oportunidade, veremos os seguintes: 
a) Peculato 
O crime de Peculato se divide em seis espécies e abrange o art. 312 e 313. 
São classificados no art. 312 em: Peculato apropriação - art. 312, caput, 1ª parte; 
Peculato desvio - art. 312, caput, 2ª parte; Peculato furto - art. 312, § 1°; Peculato 
culposo - art. 312, § 2°; Peculato mediante erro de outrem ou peculato-
estelionato- art. 313; Peculato eletrônico - arts. 313-A e 313-B. 
Os peculatos apropriação e desvio são denominados próprios e 
consistem na apropriação indébita cometido por funcionário público, 
apoderando de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel e lesionando o 
patrimônio do Estado. 
O peculato desvio, estrutura na 2ª parte do caput do artigo citado, em 
que o funcionário emprega a coisa sob sua guarda em finalidade distinta da 
destinação específica, em proveito próprio ou alheio. O desvio tem de ser em 
proveito próprio do funcionário ou a terceiros. 
O peculato furto é chamado de peculato impróprio, pela facilidade de 
empregar o ato pela qualidade de funcionário, e consiste na subtração de coisa 
ou auxílio para que outro subtraia a coisa sob guarda da administração pública. 
Para consumação desse crime, basta a subtração, não sendo necessário 
comprovação de que foi mantida posse da coisa
subtraída. 
O peculato culposo equivale na conduta típica em que o funcionário por 
negligência, imprudência ou imperícia concorre na efetivação da prática do crime 
de outrem, sendo particular ou funcionário e em qualquer das espécies de 
peculato. Por ser a modalidade culposa não admite tentativa. 
Peculato mediante erro de outrem ou peculato-estelionato é quando o 
funcionário público apropria de dinheiro ou qualquer outra utilidade por erro de 
outrem. Esta conduta típica é por meio do dolo. E resulta que “não é necessária 
a existência do dolo no momento do recebimento da coisa, mas deve existir no 
instante em que o funcionário dela se apropria. 
E o crime de peculato eletrônico (arts. 313-A e 313-B) referem-se à 
Inserção de dados falsos em sistema de informações e modificação ou alteração 
não autorizada de sistema de informações. São inovações da Lei Federal 
9.983/2000 que considera a relação da guarda de dados pela administração 
pública, em um mundo cada vez mais informatizado. O que se criminaliza aqui é 
a alteração indevida de informações, seja por inserção de dados falsos, seja por 
qualquer alteração de dados já existentes nos sistemas de informação ou bancos 
de dados da administração pública. 
 
b) Extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento 
https://jus.com.br/tudo/estelionato
https://jus.com.br/tudo/estelionato
22 
 
 
É o crime previsto no art.314 e consiste em extraviar, sonegar ou inutilizar 
integral ou parcialmente livro oficial ou qualquer documento que esteja na 
guarda do funcionário público. Deve-se notar que a própria lei deixa explícito que 
este é um crime subsidiário, podendo ser absorvido caso tenha sido cometido 
para prática de crime mais grave. 
 
c) Emprego irregular de verbas ou rendas públicas 
É o crime previsto no art.315 e consiste em dar às verbas ou rendas 
públicas aplicação diversa da estabelecida em lei. É a utilização de recursos 
público em atividade não prevista ou vetada em lei. O administrador, por 
exemplo, utiliza a verba destinada à área da saúde para a pavimentação de via 
pública. Destaca-se, ainda, que a aplicação desse artigo deve ser feita a partir de 
outra lei, a que definir a destinação do recurso público em cada caso. 
 
d) Concussão 
O art. 316 dita ser crime “Exigir, para si ou para outrem, direta ou 
indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão 
dela, vantagem indevida”. Estabelece, ainda, penas maiores “se o funcionário 
exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, 
quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não 
autoriza”, sendo este o delito chamado de “excesso de exação”, ou “se o 
funcionário desvia, em proveito próprio ou de outrem, o que recebeu 
indevidamente para recolher aos cofres públicos”. 
Por ser delito próprio só pode ser praticado por funcionário público, 
mesmo que não tenha assumido o cargo ainda, mas que age em razão deste. E 
esta vantagem indevida relaciona em ser ilícita sendo atual ou futura. 
 
e) Corrupção passiva 
A corrupção passiva é um crime praticado em desfavor da administração 
pública, e está previsto no art.317 do Código Penal Brasileiro: 
“Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou 
indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas 
em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal 
vantagem: 
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. 
§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em consequência da 
vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar 
qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional. 
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de 
ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou 
influência de outrem: 
23 
 
 
Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa”. 
 
Na primeira parte (solicitar), o delito consuma-se quando o autor solicita 
para si, ou para outrem, direta ou indiretamente, vantagem indevida, não sendo 
necessário para o crime a entrega daquilo que foi solicitado. Na segunda 
categoria (receber), realizará o crime quando o autor, mesmo não tendo 
solicitado, receber vantagem indevida. Contudo a última categoria (aceitar 
promessa) diz respeito ao fato de que o autor daquele modo aceita promessa de 
tal vantagem, não sendo necessário para consumação do crime que a vantagem 
tenha sido entregue ou recebida. 
Destaca-se que a vantagem recebida ou prometida, em princípio, não 
demanda que o funcionário pratique ou deixe de praticar ato que deveria realizar, 
ou seja, o crime de corrupção passiva não demanda, em seu núcleo, que o agente 
público faça ou deixe de fazer algo em favor do terceiro. Caso isso ocorra, haverá 
o aumento de pena. Da mesma forma, haverá aumento de pena, se o agente 
praticar ou deixar de praticar dever de ofício em atendimento a pedido ou 
influência de outra pessoa. 
 
f) Prevaricação 
Na prevaricação (art.319), são verificadas as seguintes condutas 
cometidas pelo funcionário público: retardar ato de ofício, que significa protelar, 
procrastinar, atrasar o ato que deve ser executado; deixar de praticar ato de 
ofício, que significa omitir-se na realização do ato que deveria ser executado; e 
praticar ato de ofício contra disposição expressa de lei, que significa executar o 
ato de ofício de maneira ilegal. 
Para que exista o crime, o agente deve agir com o intuito de satisfazer 
interesse (cobiça, vaidade, vingança, por exemplo) ou sentimento pessoal (amor, 
ódio, simpatia, corporativismo, coleguismo, amizade). Subsiste o crime de 
prevaricação ainda que o sentimento pessoal do funcionário público seja nobre 
ou respeitável (dó, piedade, comiseração). Não é necessário receber vantagem 
ou promessa de vantagem. 
 
g) Prevaricação imprópria 
A Lei Federal 11.466/2007 trouxe para o Código Penal Brasileiro o 
art.319-A, definido a figura pena a que se denominou “prevaricação imprópria”: 
“Art. 319-A. Deixar o Diretor de Penitenciária e/ou agente público, de cumprir 
seu dever de vedar ao preso o acesso a aparelho telefônico, de rádio ou 
similar, que permita a comunicação com outros presos ou com o ambiente 
externo 
Pena: detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano”. 
 
24 
 
 
Neste crime, o funcionário público, por omitir dever funcional, 
responderá criminalmente. A simples omissão do dever funcional deixa de ser 
apenas um ilícito administrativo para constituir-se em ilícito criminal. 
Chama-se prevaricação imprópria porque no crime de prevaricação, o 
agente atua movido por sentimentos pessoais, como visto anteriormente, mas 
no caso do art.319-A, não se considera a existência de qualquer sentimento 
pessoal do agente. Trata-se mesmo da inércia do servidor público, que detenha 
poder para agir, em agir de forma a vedar que presos tenham acesso a aparelho 
de comunicação. Note-se que o preso deve ter tido acesso ao aparelho de 
comunicação para configuração do crime. 
É, como outros tipos penais aqui vistos, a violação de dever funcional 
(ilícito administrativo) também considerado como ilícito penal. A figura delituosa 
não estará presente se o agente público, com dever sobre o tema, realiza todas 
as medidas a seu alcance para evitar o resultado indesejado. 
 
h) Condescendência criminosa 
É o crime previsto no art.320 que penaliza o agente púbico que deixar, 
“por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no 
exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao 
conhecimento da autoridade competente”. Trata-se de violação dos poderes de 
hierarquia e disciplina do superior em relação ao subordinado, permitindo que 
este não seja punido pela infração cometida, mesmo que o superior não seja 
competente para sancionar a conduta. 
Para que seja considerada como criminosa, o agente deve ser 
hierarquicamente superior ao funcionário que cometeu a infração administrativa 
ou penal e deve deixar de apurar o fato cometido pelo
subordinado que cometeu 
a infração ou não lhe aplicar a sanção adequada, dentro da esfera de sua 
competência ou, se não possuir competência para apuração do fato ou aplicação 
de sanção, deixar e comunicar o fato ao agente que tenha competência para 
tanto. Além disso, é necessário que o funcionário subordinado pratique uma 
infração, penal ou administrativa, no exercício de seu cargo. 
 
i) Advocacia administrativa 
No Código Penal brasileiro, o patrocínio, pelo funcionário público, de 
interesse privado perante a administração pública constitui o crime de Advocacia 
Administrativa, previsto no art.321, que define a conduta criminosa como 
“patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração 
pública, valendo-se da qualidade de funcionário”. 
Trata-se de apropriar-se da condição de funcionário público para fazer 
valer interesses de particulares, legítimos ou ilegítimos (neste último caso, há 
aumento de pena). Prevalece na doutrina e na jurisprudência o entendimento de 
25 
 
 
que somente caracteriza o delito o patrocínio, pelo funcionário público, de 
interesse alheio perante a administração. Caso o interesse seja próprio do 
funcionário, não estará configurado o delito, podendo ocorrer mera infração 
funcional. 
 
j) Violência arbitrária 
Consiste na prática de violência, no exercício de função ou a pretexto de 
exercê-la (art.322). A violência, por sua vez, deve ser física, abrangendo vias de 
fato, lesão corporal ou homicídio. O emprego da violência deve ser arbitrário não 
se englobando situações, como por exemplo, de legitima defesa ou estrito 
cumprimento do dever legal. 
Deve-se notar, contudo, que existe posição de que o art.322 do Código 
Penal esteja revogado desde o advento da Lei Federal 4.898/1965 (abuso de 
autoridade). 
 
k) Abandono de função 
O fato do funcionário púbico se ausentar do serviço público de forma 
intencional sem que haja qualquer justificativa configura como crime de 
abandono de função (art.323). Importante notar que na legislação penal não há 
um prazo para caracterização do crime. A ausência deve se dar por prazo 
juridicamente relevante, a ser avaliado em cada caso, considerando, ainda, o 
nível de prejuízo à administração pública. 
Esse crime não se compara com a previsão de falta disciplinar da lei 
administrativa por abandono de cargo (passível de demissão na maioria dos 
casos), pois há independência entre as esferas. Assim, não se vincula o tipo penal 
ao prazo estipulado nessas leis, bastando avaliar o descaso com o serviço público. 
l) Exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado 
Diz o art.324 ser crime “entrar no exercício de função pública antes de 
satisfeitas as exigências legais, ou continuar a exercê-la, sem autorização, depois 
de saber oficialmente que foi exonerado, removido, substituído ou suspenso”. 
Trata-se do exercício de atividade pública por pessoa não autorizada para 
tanto. Deve notar que, na primeira parte, temos o caso de alguém que não 
cumpriu as exigências para ingresso no serviço público, tais como, aprovação em 
concurso, conforme o caso, tomada de posse em entrada em exercício, mas, 
ainda assim, inicia suas atividades no serviço público. Na parte final, temos o caso 
do funcionário que, comunicado formalmente d seu desligamento ou suspensão, 
continua a exercer a atividade púbica. 
 
m) Violação de sigilo funcional 
26 
 
 
Constitui crime, previsto no art.325, revelar fato de que tem ciência em 
razão do cargo e que deva permanecer em segredo, ou facilitar‐lhe a revelação. 
A Lei Federal 9.983/2000, acrescentou a esse artigo a aplicação das mesmas 
penas para quem “permite ou facilita, mediante atribuição, fornecimento e 
empréstimo de senha ou qualquer outra forma, o acesso de pessoas não 
autorizadas a sistemas de informações ou banco de dados da Administração 
Pública” ou “se utiliza, indevidamente, do acesso restrito”. 
A regra para a administração pública é a transparência, o fornecimento 
de informações a quem solicitar é garantido constitucionalmente. Contudo, 
existem informações sensíveis, estratégicas ou pessoais que, por sua natureza, 
devem permanecer em algum grau de restrição ou acesso. Assim, haverá crime, 
se houver quebra de restrições ou sigilo impostos legalmente a determinado tipo 
de informação. 
 
2.4. Crimes praticados por particular contra a 
administração em geral 
O particular e mesmo o funcionário público que não esteja atuando nessa 
condição, ou seja, como particular, poderá ser punido por crimes praticados 
contra a administração em geral. São os crimes previsto nos artigos 328 a 337-A 
do Código Penal Brasileiro, sendo que nesta oportunidade, veremos os seguintes: 
a) Desacato 
O desacato, previsto no art.331, implica numa humilhação, num desprezo 
pelo cargo. É essencial à figura do desacato a existência do desprezo, humilhação, 
menosprezo pela função e não pela pessoa que exerça o cargo. O mero ato de 
xingar um funcionário por si só não é desacato. Haverá desacato se o xingamento 
ocorrer em razão da função, pois quando há uma ofensa dirigida contra a pessoa 
e não contra o cargo, estará caracterizado não o crime de desacato, mas sim o 
crime contra a honra. Haverá injúria e não desacato. 
Julgado do Supremo Tribunal Federal (ADPF 496) entendeu que o crime 
de desacato foi recepcionado pela Constituição de 1988, devendo ser verificada 
na ação delituosa a manifestação de desprezo pela função pública. 
b) Tráfico de influência 
Trata-se de “Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, 
vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir e m ato praticado por 
funcionário público, no exercício da função”. A pena é aumentada se o particular 
afirmar ou insinuar que a vantagem irá beneficiar servidor público. O tráfico de 
influência é aquele em que se solicita vantagem ou promessa de vantagem. 
É condição para a existência do crime a inexistência de conluio entre o 
funcionário e a pessoa que exerce o tráfico de influência, caso contrário, haverá 
crime de concussão do agente público. 
c) Corrupção ativa 
27 
 
 
É o crime em que o particular oferece ou promete vantagem indevida a 
funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício, 
sendo a pena aumentada se o funcionário, de fato, vier a retardar ou omitir ato 
de ofício, ou o pratica infringindo dever funcional. 
Nesse caso, basta ao crime que o particular ofereça a vantagem, não 
sendo necessário que o funcionário aceite a vantagem ou pratique ato 
administrativo em função da vantagem oferecida (neste último caso, contudo, 
haverá aumento de pena). 
Destaca-se, ainda, que o crime de corrupção ativa independe da 
existência do crime de corrupção passiva (praticado pelo servidor público). 
 
2.5. Crimes contra a administração da justiça 
São crimes que visam proteger as atividades dos órgãos envolvidos na 
administração da justiça, como o Poder Judiciário, polícias, administração 
prisional, entre outros. Mais uma vez, são crimes que podem ser cometidos por 
qualquer pessoa. Estão previstos no Código Penal Brasileiro nos artigos 338 a 359. 
Neste ponto, veremos os seguintes: 
a) Denunciação caluniosa 
Conforme o Código Penal Brasileiro, comete o crime de denunciação 
caluniosa quem der “causa à instauração de investigação policial, de processo 
judicial, instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de 
improbidade administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe 
inocente”. O objetivo aqui é evitar o uso da administração pública, na área da 
segurança e da justiça, de forma inútil, com desperdício de recursos. 
Deve-se notar que, para a existência do crime, é preciso que a ação 
criminosa seja imputada a uma pessoa determinada e o autor da imputação deve 
saber que a pessoa acusada é, de fato, inocente. Ademais, deve existir a vontade 
do autor em provocar a abertura de procedimentos policiais ou judiciais contra a 
pessoa acusada falsamente. 
b) Comunicação
falsa de crime ou contravenção 
Da mesma forma que no crime de denunciação caluniosa, no crime de 
comunicação falsa de crime ou contravenção (“provocar a ação de autoridade, 
comunicando-lhe a ocorrência de crime ou de contravenção que sabe não se ter 
verificado”) há vontade do autor em provocar inutilmente a atividade da 
administração pública. Contudo, neste caso, não precisa existir acusação falsa a 
alguma pessoa específica, bastando informar à administração pública, 
falsamente, a ocorrência de algum crime. 
Não haverá crime se o autor da denúncia estiver de boa-fé ou não tiver 
certeza quanto a existência ou não de crime. É preciso que o autor saiba ser o 
conteúdo da comunicação falso. 
28 
 
 
c) Favorecimento real 
Esse crime se divide em dois artigos do Código Penal Brasileiro. O 
primeiro (art.349) define crime a conduta de “prestar a criminoso, fora dos casos 
de coautoria ou de receptação, auxílio destinado a tornar seguro o proveito do 
crime”. O segundo artigo (art.349-A), define crime a conduta de “Ingressar, 
promover, intermediar, auxiliar ou facilitar a entrada de aparelho telefônico de 
comunicação móvel, de rádio ou similar, sem autorização legal, em 
estabelecimento prisional”. Diz-se “favorecimento real”, pois há um auxílio 
material ilegal ao criminoso ou ao preso. 
No primeiro caso, o crime de consuma, com a prestação do auxílio, 
independentemente do êxito em tirar proveito do objeto do crime anterior, por 
exemplo, se uma pessoa rouba um carro e pede a outra para esconder. O fato é 
crime, mesmo se o carro vier a ser descoberto e o criminoso que roubou o veículo 
não puder tirar proveito do mesmo. 
O crime relacionado à entrada de aparelhos de comunicação para presos 
foi inserido no Código Penal Brasileiro pela Lei Federal 12.012/2009, com o intuito 
de coibir, inclusive os servidores públicos, a atuação no sentido de permitir a 
comunicação ilegal dos presos com pessoas fora da prisão. Essa comunicação 
ilegal auxilia os membros de quadrilhas e organizações criminosas a continuarem 
promovendo delitos em sua esfera de influência. 
Trata-se de tipo alternativo, nada impedindo, contudo, o acúmulo das 
ações (o agente pode ingressar com o aparelho, ao mesmo tempo em que está a 
auxiliar outrem em idêntica empreitada). Quaisquer das ações empreendidas 
levam à caracterização do ilícito. 
Não se exige a utilização do equipamento ou a sua capacidade de 
funcionar. Basta que sejam realizadas as condutas escritas no artigo e que não 
haja autorização legal para a entrada ou uso do equipamento pelo preso (é 
preciso haver a intenção de proporcionar o equipamento ao preso). 
d) Fuga de pessoa presa ou submetida a medida de segurança 
É o crime previsto no art.351 que visa punir a conduta de “promover ou 
facilitar a fuga de pessoa legalmente presa ou submetida a medida de segurança 
detentiva”. Trata-se de dar causa ou favorecer a fuga de pessoas presa ou em 
cumprimento de medida detentiva, inclusive de viaturas usadas no transporte de 
detentos. Também comete o crime quem, ciente das manobras fugitivas e tendo 
o dever legal de impedir o ilícito, se omite diante do caso, permitindo a evasão. 
Se o crime é praticado a mão armada (qualquer tipo de arma), ou por 
mais de uma pessoa, ou mediante arrombamento, a pena será aumentada. 
Ademais, se for consumada algum tipo de agressão física, aplica-se também a 
pena correspondente à violência cometida (lesão, corporal, homicídio, entre 
outros). Também há aumento de pena se o crime for praticado justamente por 
pessoa que possui o dever de custodiar ou guardar o preso. Também é punível a 
29 
 
 
conduta culposa, ou seja, se a pessoa age com negligência, imperícia ou 
imprudência. 
e) Evasão mediante violência contra a pessoa 
Conforme art.352, é crime “evadir-se ou tentar evadir-se o preso ou o 
indivíduo submetido a medida de segurança detentiva, usando de violência 
contra a pessoa”. É crime cometido pelo preso, com violência contra a pessoa (se 
não houver a violência, não haverá o reconhecimento desse crime). Além da pena 
prevista para esse crime, será aplicável a pena correspondente à violência, como 
aquelas previstas para lesão corporal ou homicídio. 
f) Arrebatamento de preso 
É a conduta de quem, com o objetivo de “maltratar o preso”, tira a pessoa 
presa da custódia ou guarda de quem de direito. Ou seja, o preso está acautelado 
em presídio e o autor do crime o retira do presídio, contra a sua vontade, para 
submetê-lo a violência. Assim, para que exista crime, é necessário que o preso 
seja retirado da guarda de quem o detenha legalmente contra a vontade e com 
intenção de violência contra ele. Além da pena prevista para esse crime, também 
será aplicada a pena correspondente à violência. 
g) Motim de preso 
É o tipo penal do art.354 que define como crime a conduta de 
“amotinarem-se presos, perturbando a ordem ou disciplina da prisão”. O motim 
de presos quase sempre visa à obtenção de benefícios, à exigência da satisfação 
de reivindicações, pouco importando sua natureza, bastando que exista o 
movimento e que este perturbe a ordem ou a disciplina no estabelecimento 
prisional. 
Deve-se notar, ainda, que o crime demanda a participação de “presos” e 
não apenas de um preso. De modo geral, tem se admitido a aplicação da figura 
delituosa a partir da participação de três presos. Destaca-se, também, que a lei 
não faz distinção entre motim e rebelião, distinção essa que é comum no nível 
administrativo. Nesse caso, também haverá aplicação da pena prevista para a 
violência cometida. 
 
 
3. Abuso de autoridade 
 
3.1. Noções de direitos e garantias fundamentais e a lei de 
abuso de autoridade 
Vimos anteriormente que o Estado e suas formas de governo evoluíram 
ao longo de tempo de forma menos democráticas para formas mais 
democráticas. Assim, a partir do século VIII surgem as primeiras constituições 
formais que incluíam a separação de poderes e o reconhecimento de certos 
direitos que devem reger a relação do Estado com o indivíduo. 
30 
 
 
Como o Estado é detentor da soberania, da aplicação da força, torna-se 
evidente a necessidade de proteger o indivíduo da força do Estado, garantindo à 
pessoa escudo contra abuso dos representantes do Estado, bem como 
mecanismos que façam valer esse escudo. Assim nascem os direitos e garantias 
fundamentais. 
São direitos inerentes à pessoa, à sua condição de ser humanos, tal como 
o direito à vida, à liberdade de locomoção, à liberdade de pensamento, à 
segurança, entre tantos outros. Ao lado dos direitos, nascem as chamadas 
garantias, que são instrumentos que garantem ao indivíduo o acesso aos direitos. 
Assim temos a possibilidade de representação contra o administrador público, a 
garantia de acesso à informação, 
As primeiras expressões desses direitos e garantias foram registradas nas 
chamadas “declarações de direitos” surgidas na Europa e nos Estados Unidos a 
partir de 1776 e, assim como as constituições, o reconhecimento dos direitos 
também evoluiu desde os chamados direitos de 1ª geração (direitos individuais, 
civis e políticos, como à vida e à liberdade de expressão), para os de 2ª geração 
(direitos sociais, como à saúde e à habitação), chegando aos de 3ª geração 
(direitos coletivos ou difusos, como ao meio ambiente). Há quem indique que 
chegamos à 4ª geração, com direitos relacionados à informatização e distribuição 
de dados pessoais e imagens. 
Na Constituição Federal de 1988, a mais generosa em termos de 
reconhecimento de direitos e garantias fundamentais da história do país, esses 
direitos e garantias estão previstos estão previstos em seu Título II, dos artigos 5º 
ao 16. Deve-se notar que a Constituição adotou assim a expressão “direitos e 
garantias fundamentais” como gênero de uma série de direitos que distribui 
entre os artigos citados como “direitos e deveres individuais e coletivos”, 
“direitos sociais”, “direitos da nacionalidade” e “direitos políticos. 
Assim, tem-se os direitos e garantias fundamentais
como, também, 
forma de balizar a conduta do administrador público. O agente público está 
obrigado a orientar seus atos por esses direitos, e a violação a esses direitos deve 
provocar uma responsabilização do agente público. 
Em termos criminais, no Brasil, essa responsabilização foi materializada 
na originalmente na Lei Federal 4.898/1965 (Lei do Abuso de Autoridade). Essa 
Lei regulava o “Direito de Representação e o processo de Responsabilidade 
Administrativa, Civil e Penal, nos casos de abuso de autoridade”. 
Em 2019, houve a promulgação da Lei Federal nº 13.869 que, revogando 
a Lei citada anteriormente, dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade. 
3.2. Direito de representação 
Para garantir a manutenção dos direitos fundamentais, o indivíduo 
poderá recorrer ao Estado. É o que determina o inciso XXXIV, do art.5º, da 
Constituição de 1988: 
31 
 
 
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento 
de taxas: 
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos 
ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 
(...)” 
 
Trata-se do direito de petição, garantido constitucionalmente. Todos têm 
o direito de reclamar a garantia de seus direitos caso venham a ser os mesmos 
violados. Deve-se notar que a petição não precisa ser dirigida ao autor do abuso. 
Lembre-se aqui da separação dos poderes e da consequente definição de 
competências para apuração dos abusos eventualmente cometidos pelo 
administrado público. 
Assim, o Estado, através de suas agências, deve prover ao indivíduo os 
canais de comunicação necessários para que sua petição seja recebida, avaliada 
e respondida, preferencialmente, claro, de forma a materializar seus direitos. 
 Lei Federal nº 13.869 faz alusão às formas de ação penal nos casos de 
crimes de abuso de autoridade, que deve ser pública incondicionada, e cita a 
situação em que poderá haver ação privada: 
“Art. 3º Os crimes previstos nesta Lei são de ação penal pública 
incondicionada. 
§ 1º Será admitida ação privada se a ação penal pública não for 
intentada no prazo legal, cabendo ao Ministério Público aditar a 
queixa, repudiá-la e oferecer denúncia substitutiva, intervir em todos 
os termos do processo, fornecer elementos de prova, interpor recurso 
e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a ação 
como parte principal. 
§ 2º A ação privada subsidiária será exercida no prazo de 6 (seis) 
meses, contado da data em que se esgotar o prazo para oferecimento 
da denúncia.”. 
 
No campo da administração pública, remetendo-nos aos princípios da 
hierarquia e da autotutela, o administrador público pode levar a efeito a anulação 
do ato ilegal, sem provocação de quem quer que seja, e conforme o caso, tomar 
as providências cabíveis quanto ao subordinado que emitiu o ato ilegal. 
3.3. Crimes de abuso de autoridade 
A Lei Federal nº 13.869/2019 define os crimes de abuso de autoridade, 
cometidos por agente público, servidor ou não, que, no exercício de suas funções 
ou a pretexto de exercê-las, abuse do poder que lhe tenha sido atribuído (art. 1º). 
As condutas tipificadas como abuso de autoridade devem ter sido praticadas com 
32 
 
 
a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a 
terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal. A Lei ainda define 
que a divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não 
configura abuso de autoridade. 
Assim, a imputação criminal depende, além da finalidade, da verificação 
dos critérios utilizados pelo agente público para a tomada de decisão, frente a 
interpretações legais, ou de fatos e provas. 
É sujeito ativo do crime de abuso de autoridade qualquer agente público, 
servidor ou não, da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de 
Território, estabelecendo, ainda, que reputa-se agente público, para os efeitos 
desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgão 
ou entidade abrangidos pela Lei, quais sejam, servidores públicos e militares ou 
pessoas a eles equiparadas; membros do Poder Legislativo; membros do Poder 
Executivo; membros do Poder Judiciário; membros do Ministério Público; e 
membros dos tribunais ou conselhos de contas 
Do art. 9º ao art. 38 da Lei Federal nº 13.869/2019 são descritas as 
condutas típicas às quais se atribui o caráter de abuso de autoridade. Serão 
destacadas neste curso aquelas que são aplicáveis a agentes de segurança 
pública. 
Assim, os artigos 9º e 10 descrevem condutas que podem ser tomadas 
por membros do Poder Judiciário frente a situações de decretação ou 
relaxamento de prisão, e ainda nos casos de substituição da prisão por outras 
medidas restritivas. O artigo 11 foi vetado pela Presidência da República, tendo o 
veto sido mantido pelo parlamento brasileiro. 
O artigo 12 traz disposição que afeta a autoridade policial, bem como o 
sistema prisional do estado: 
 
"Art. 12. Deixar injustificadamente de comunicar prisão em flagrante 
à autoridade judiciária no prazo legal: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem: 
I - deixa de comunicar, imediatamente, a execução de prisão 
temporária ou preventiva à autoridade judiciária que a decretou; 
II - deixa de comunicar, imediatamente, a prisão de qualquer pessoa e 
o local onde se encontra à sua família ou à pessoa por ela indicada; 
III - deixa de entregar ao preso, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, 
a nota de culpa, assinada pela autoridade, com o motivo da prisão e 
os nomes do condutor e das testemunhas; 
33 
 
 
IV - prolonga a execução de pena privativa de liberdade, de prisão 
temporária, de prisão preventiva, de medida de segurança ou de 
internação, deixando, sem motivo justo e excepcionalíssimo, de 
executar o alvará de soltura imediatamente após recebido ou de 
promover a soltura do preso quando esgotado o prazo judicial ou 
legal." 
 
O caput do art. 12 e seus incisos I, II e III referem-se a obrigações da 
autoridade policial que detém a custódia de pessoa cuja prisão se deu em 
flagrante ou em cumprimento de ordem judicial. Nesse caso, o atraso nas 
comunicações previstas caracteriza o abuso de autoridade. Nesse ponto poderá 
haver questionamento quanto ao reconhecimento da conduta considerando que, 
eventualmente, questões de infraestrutura ou burocráticas alheias à vontade da 
autoridade podem implicar na conduta indesejada. Como o próprio artigo 
determina, para ser considerada abusiva a conduta deve ser injustificada. 
O inciso IV, do art. 12, prevê como abuso a demora em cumprir situações 
que determinam a soltura de preso. Normalmente, a soltura de presos depende 
da consulta a bancos de dados de vários órgãos o que certamente impede o 
cumprimento de forma imediata da soltura. Nesse caso, o atraso poderá ser 
justificado tanto quanto possível, a fim de evitar que recaia sobre o agente a 
reconhecimento de conduta abusiva. 
O art. 13 também define condutas abusivas atribuíveis no âmbito dos 
órgãos de segurança pública, prevendo pena ao servidor que constranger preso 
a praticar atos em prejuízo dele mesmo: 
 
"Art. 13. Constranger o preso ou o detento, mediante violência, grave 
ameaça ou redução de sua capacidade de resistência, a: 
I - exibir-se ou ter seu corpo ou parte dele exibido à curiosidade 
pública; 
II - submeter-se a situação vexatória ou a constrangimento não 
autorizado em lei; 
III - produzir prova contra si mesmo ou contra terceiro: 
Pena - detenção, de
1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, sem prejuízo da 
pena cominada à violência." 
 
As situações previstas nos incisos I e II do referido artigo são 
particularmente sensíveis à área de segurança pública. Podem atingir eventos em 
que presos são apresentados, muitas das vezes, procurando esconder-se, ou seja, 
demonstrando que estão ali de forma não voluntária. Todas essas situações 
deverão reclamar do agente público atenção para que os atos sejam realizados 
em conformidade e justificados com legislação aplicável a cada caso. O inciso III 
repete mandamento constitucional, não sendo aceitável ao agente público 
obrigar quem quer que seja a produzir prova de ato ilícito que tenha praticado. 
34 
 
 
Define o art. 15: 
 
"Art. 15. Constranger a depor, sob ameaça de prisão, pessoa que, em 
razão de função, ministério, ofício ou profissão, deva guardar segredo 
ou resguardar sigilo: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem prossegue com o 
interrogatório: 
I - de pessoa que tenha decidido exercer o direito ao silêncio; ou 
II - de pessoa que tenha optado por ser assistida por advogado ou 
defensor público, sem a presença de seu patrono." 
 
Trata-se de mais uma disposição aplicável à área de segurança pública, 
envolvendo ação de obrigar alguém a fazer alguma coisa, de forma injustificada 
ou ilegal, implicando no reconhecimento do abuso de autoridade. A autoridade 
policial não pode obrigar a depor profissionais que possuem o dever de guardar 
segredo, como advogados, médicos, psicólogos, entre outros. Da mesma forma, 
quem estiver depondo tem o direito de cessar o depoimento ou ser assistido por 
advogado ou defensor. 
O art. 16 trata de imputar a conduta que poderia impedir o exercício do 
direito de representação da vítima do abuso de autoridade contra o autor do 
abuso. Também essa conduta pode ser imputada a agentes de segurança pública: 
 
"Art. 16. Deixar de identificar-se ou identificar-se falsamente ao preso 
por ocasião de sua captura ou quando deva fazê-lo durante sua 
detenção ou prisão: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem, como responsável por 
interrogatório em sede de procedimento investigatório de infração 
penal, deixa de identificar-se ao preso ou atribui a si mesmo falsa 
identidade, cargo ou função." 
 
O art. 18 destina-se a respeitar o chamado 'descanso noturno' e protege 
o direito do preso de ser assistido em interrogatórios. 
 
"Art. 18. Submeter o preso a interrogatório policial durante o período 
de repouso noturno, salvo se capturado em flagrante delito ou se ele, 
devidamente assistido, consentir em prestar declarações: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa." 
 
Qualquer pessoa presa tem o direito de pleitear a análise de sua situação 
pelo juízo competente. Qualquer impedimento ao exercício desse direito, por si 
35 
 
 
só, caracterizaria afronta a mandamentos constitucionais. Nesse sentido, o art. 
19 da Lei em análise determina: 
 
"Art. 19. Impedir ou retardar, injustificadamente, o envio de pleito de 
preso à autoridade judiciária competente para a apreciação da 
legalidade de sua prisão ou das circunstâncias de sua custódia: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena o magistrado que, ciente do 
impedimento ou da demora, deixa de tomar as providências tendentes 
a saná-lo ou, não sendo competente para decidir sobre a prisão, deixa 
de enviar o pedido à autoridade judiciária que o seja." 
 
Deve-se notar, nesse caso, que o dispositivo é aplicável aos servidores 
das polícias e aos agentes públicos do sistema prisional. 
Conforme o art. 20, é abuso de autoridade impedir, de forma 
injustificada, a entrevista do preso com advogado. Trata-se de garantir um direito 
já previsto a qualquer pessoa presa e que já deveria ser observado tanto na esfera 
policial, quanto no âmbito do sistema prisional. 
 
"Art. 20. Impedir, sem justa causa, a entrevista pessoal e reservada do 
preso com seu advogado: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem impede o preso, o réu 
solto ou o investigado de entrevistar-se pessoal e reservadamente 
com seu advogado ou defensor, por prazo razoável, antes de audiência 
judicial, e de sentar-se ao seu lado e com ele comunicar-se durante a 
audiência, salvo no curso de interrogatório ou no caso de audiência 
realizada por videoconferência." 
 
Outro dispositivo destinado a tipificar de forma criminal conduta que, de 
qualquer forma, já seria reprovável e absolutamente vedada pelo ordenamento 
jurídico pátrio, é o art. 21, que define como abuso de autoridade a manutenção 
de pessoas de sexos diferentes no mesmo local de confinamento, o mesmo sendo 
aplicável a quem mantem crianças e adolescentes na mesma cela que adultos: 
 
"Art. 21. Manter presos de ambos os sexos na mesma cela ou espaço 
de confinamento: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem mantém, na mesma 
cela, criança ou adolescente na companhia de maior de idade ou em 
ambiente inadequado, observado o disposto na Lei nº 8.069, de 13 de 
julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente)." 
 
36 
 
 
O art. 22 vem tornar abuso a violação de imóveis, o que inclui a residência 
de eventuais suspeitos, sem as devidas ordens judiciais ou na ausência de 
embasamento legal. Também aqui, poderá haver atribuição de crime para 
agentes da área de segurança: 
 
"Art. 22. Invadir ou adentrar, clandestina ou astuciosamente, ou à 
revelia da vontade do ocupante, imóvel alheio ou suas dependências, 
ou nele permanecer nas mesmas condições, sem determinação 
judicial ou fora das condições estabelecidas em lei: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
§ 1º Incorre na mesma pena, na forma prevista no caput deste artigo, 
quem: 
I - coage alguém, mediante violência ou grave ameaça, a franquear-lhe 
o acesso a imóvel ou suas dependências; 
II - (VETADO); 
III - cumpre mandado de busca e apreensão domiciliar após as 21h 
(vinte e uma horas) ou antes das 5h (cinco horas). 
§ 2º Não haverá crime se o ingresso for para prestar socorro, ou 
quando houver fundados indícios que indiquem a necessidade do 
ingresso em razão de situação de flagrante delito ou de desastre." 
 
Os artigos 23, 24 e 25 tornam crime atos que visam à fraude processual, 
como alteração de cena de crime, obtenção e uso de provas ilícitas e mesmo a 
internação de pessoa morta como se viva estivesse. Tratam-se de condutas a toda 
maneira vedadas pelo ordenamento jurídico brasileiro, além de absolutamente 
repulsivas ao estado de direito: 
 
"Art. 23. Inovar artificiosamente, no curso de diligência, de 
investigação ou de processo, o estado de lugar, de coisa ou de pessoa, 
com o fim de eximir-se de responsabilidade ou de responsabilizar 
criminalmente alguém ou agravar-lhe a responsabilidade: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem pratica a conduta com 
o intuito de: 
I - eximir-se de responsabilidade civil ou administrativa por excesso 
praticado no curso de diligência; 
II - omitir dados ou informações ou divulgar dados ou informações 
incompletos para desviar o curso da investigação, da diligência ou do 
processo. 
Art. 24. Constranger, sob violência ou grave ameaça, funcionário ou 
empregado de instituição hospitalar pública ou privada a admitir para 
tratamento pessoa cujo óbito já tenha ocorrido, com o fim de alterar 
local ou momento de crime, prejudicando sua apuração: 
37 
 
 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, além da pena 
correspondente à violência. 
Art. 25. Proceder à obtenção de prova, em procedimento de 
investigação ou fiscalização, por meio manifestamente ilícito: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro)
anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem faz uso de prova, em 
desfavor do investigado ou fiscalizado, com prévio conhecimento de 
sua ilicitude." 
 
Os artigos 27, 30 e 31 tipificam a condutas que tenham por objetivo 
submeter alguém a processo de investigação criminal ou administrativo sem as 
devidas justificativas, ordem judicial ou embasamento legal. Trata-se de garantia 
jurídica quanto a perseguição e "vendetas" pessoais ou políticas: 
 
"Art. 27. Requisitar instauração ou instaurar procedimento 
investigatório de infração penal ou administrativa, em desfavor de 
alguém, à falta de qualquer indício da prática de crime, de ilícito 
funcional ou de infração administrativa: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Não há crime quando se tratar de sindicância ou 
investigação preliminar sumária, devidamente justificada. 
Art. 30. Dar início ou proceder à persecução penal, civil ou 
administrativa sem justa causa fundamentada ou contra quem sabe 
inocente: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Art. 31. Estender injustificadamente a investigação, procrastinando-a 
em prejuízo do investigado ou fiscalizado: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem, inexistindo prazo para 
execução ou conclusão de procedimento, o estende de forma 
imotivada, procrastinando-o em prejuízo do investigado ou do 
fiscalizado." 
 
Por sua vez, os artigos 28, 29, 32 e 38 tratam da regularidade da 
investigação ou processos preliminares, de forma a que não estejam embasados 
de forma irregular, que não tenham informações divulgadas de forma a antecipar 
juízos de valor sobre o acusado ou que sejam tramitados sem possibilidade de 
defesa ou manifestação do acusado: 
 
"Art. 28. Divulgar gravação ou trecho de gravação sem relação com a 
prova que se pretenda produzir, expondo a intimidade ou a vida 
privada ou ferindo a honra ou a imagem do investigado ou acusado: 
Pena - detenção, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. 
38 
 
 
Art. 29. Prestar informação falsa sobre procedimento judicial, policial, 
fiscal ou administrativo com o fim de prejudicar interesse de 
investigado: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. (VETADO). 
Art. 32. Negar ao interessado, seu defensor ou advogado acesso aos 
autos de investigação preliminar, ao termo circunstanciado, ao 
inquérito ou a qualquer outro procedimento investigatório de infração 
penal, civil ou administrativa, assim como impedir a obtenção de 
cópias, ressalvado o acesso a peças relativas a diligências em curso, ou 
que indiquem a realização de diligências futuras, cujo sigilo seja 
imprescindível: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Art. 38. Antecipar o responsável pelas investigações, por meio de 
comunicação, inclusive rede social, atribuição de culpa, antes de 
concluídas as apurações e formalizada a acusação: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa." 
 
O art. 33 espelha mandamento constitucional quanto à proteção do 
indivíduo face ordens injustificadas ou ilegais. Trata-se de abuso de autoridade 
determinar a alguém que faça ou deixe de fazer algo sem base legal ou ordem 
judicial: 
 
"Art. 33. Exigir informação ou cumprimento de obrigação, inclusive o 
dever de fazer ou de não fazer, sem expresso amparo legal: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se utiliza de cargo ou 
função pública ou invoca a condição de agente público para se eximir 
de obrigação legal ou para obter vantagem ou privilégio indevido." 
 
Aspecto importante quanto ao artigo anterior é seu Parágrafo Único que 
visa tornar crime uma ocorrência comum entre agentes de segurança pública que 
se constitui na notória "carteirada", que já é coibida no âmbito das instituições. 
 
3.4. Apuração da responsabilidade administrativa, civil e 
penal, sanções e procedimentos 
A partir do art 3º até o art. 8º, a Lei em análise apresenta disposições 
sobre ação penal, efeitos da condenação por abuso de autoridade e aplicação de 
penas restritivas de direitos e da aplicação de sanções de natureza civil ou 
administrativa. 
Assim, a Lei Federal nº 13.869 faz alusão às formas de ação penal nos 
casos de crimes de abuso de autoridade, que deve ser pública incondicionada, e 
39 
 
 
cita a situação em que poderá haver ação privada, normalmente relacionadas à 
inércia da autoridade a quem se dirigiu a notícia do fato a ser apurado (art. 3º). 
O agente público que seja condenado por crime de abuso de autoridade, 
sofrerá, além da pena específica para o tipo pena cometido, sanções decorrentes 
dessa condenação: I - tornar certa a obrigação de indenizar o dano causado pelo 
crime, devendo o juiz, a requerimento do ofendido, fixar na sentença o valor 
mínimo para reparação dos danos causados pela infração, considerando os 
prejuízos por ele sofridos; II - a inabilitação para o exercício de cargo, mandato 
ou função pública, pelo período de 1 (um) a 5 (cinco) anos; III - a perda do cargo, 
do mandato ou da função pública. 
Contudo, deve-se notar que conforme o Parágrafo Único do art. 4º da Lei 
ora comentada, a obrigação de indenizar e a perda do cargo só ocorrem quando 
houver reincidência em crime de abuso de autoridade e não são automáticos, 
devendo ser declarados motivadamente na sentença. 
Aplicada a pena para o crime de auso de autoridade cometido, o 
legislador autorizou que as penas de prisão possam ser substituídas por penas 
restritivas de direitos: 
 
“Art. 5º As penas restritivas de direitos substitutivas das privativas de 
liberdade previstas nesta Lei são: 
I - prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas; 
II - suspensão do exercício do cargo, da função ou do mandato, pelo 
prazo de 1 (um) a 6 (seis) meses, com a perda dos vencimentos e das 
vantagens; 
III - (VETADO). 
Parágrafo único. As penas restritivas de direitos podem ser aplicadas 
autônoma ou cumulativamente.” 
 
Por fim, deve-se registar que a Lei determina a independência da 
aplicação das sanções criminais, civis e administrativas. Contudo, não se pode 
questionar sobre a existência ou a autoria do fato quando tais questões já tenham 
sido definidas em juízo. 
4. Improbidade Administrativa 
 
4.1. Introdução 
Anteriormente, falamos sobre os princípios da administração pública, 
deveres do agente público e requisitos dos atos administrativos. Registrou-se, 
assim, que o agente público deve, em suas atividades agir com ética, honestidade 
e moralidade administrativa, ou seja, na condução das atividades públicas, o 
administrador deve ser probo, possuir as qualidades de caráter e honradez 
necessárias ao exercício da função pública. 
40 
 
 
Assim, recai em improbidade administrativa aquele que, exercendo 
função pública, exerce conduta ilegal, de forma dolosa ou culposa, que ofenda os 
princípios constitucionais da Administração Pública. 
A Constituição de 1988 foi a primeira das constituições brasileiras a 
mencionar a improbidade administrativa e o fez da seguinte forma: 
“Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou 
suspensão só se dará nos casos de: 
(...) 
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º. 
(...) 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
§4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão 
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas 
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. 
 
Verifica-se a importância que o tema atinge a partir de 1988, sendo uma 
das poucas causas de cassação
de mandatos eletivos e, em decorrência da 
constitucionalização dos princípios da administração pública, uma das causas de 
responsabilização do agente público. 
Antes de 1988, o tema foi tratado apenas em leis infraconstitucionais 
(Leis Federais 3.164/1957 e 3.502/1958). Atualmente, é a Lei Federal 8.429/1992 
a que regula o §4º, do art.37 da Constituição de 1988. 
 
4.2. Lei de Improbidade Administrativa 
Como registrado anteriormente, a Lei Federal 8.429/1992 regula o §4º, 
do art.37 da Constituição de 1988 e define que os “atos de improbidade 
praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração 
direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao 
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja 
concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da 
receita anual, serão punidos na forma desta lei”. Serão punidos, também, os atos 
de improbidade cometidos “contra o patrimônio de entidade que receba 
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra 
com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-
41 
 
 
se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a 
contribuição dos cofres públicos”. 
As pessoas que podem ser punidas pela lei são “todo aquele que exerce, 
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, 
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função” nas entidades citadas acima, bem como a 
pessoa que “mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática 
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou 
indireta”. 
Além disso, “o sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público 
ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do 
valor da herança”. 
Assim, a lei define extensivamente as pessoas submetidas às sanções 
previstas para o ato de improbidade administrativa, incluindo não servidores 
público e até o patrimônio deixado em herança. 
A lei define as condutas de improbidade administrativa passíveis de 
sanção, dividindo-os em quatro categorias, quais sejam os que ensejam 
enriquecimento ilícito do agente público com prejuízo ao erário ou não (art.9º); 
Os que são concretamente lesivos ao erário (art.10); os decorrentes de Concessão 
ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário (art.10-A); e Os que 
afrontam os princípios da Administração Pública e podem ou não causar prejuízo 
ao erário ou enriquecimento ilícito (art.11): 
As condutas listadas no art.9º referem-se ao enriquecimento sem causa 
do autor da conduta punível, com empobrecimento do Poder Público, sem que 
exista qualquer motivo jurídico. São, portanto, elementos caracterizadores: o 
enriquecimento sem causa de alguém ou a inexistência de justa causa, o 
empobrecimento de outrem e a configuração do nexo de causalidade entre estes 
dois últimos. 
Quanto ao art.10, cabe destacar que o que está sendo protegido é o 
erário, não o patrimônio material dos entes público. O erário representa o 
tesouro do Estado, o conjunto de órgãos e entidades administrativas incumbidas 
de gerir a movimentação econômico-financeira do Estado. 
O art.10-A também protege o erário, ao listar como improba a conduta 
que tenha por objetivo evitar a arrecadação especificamente do Imposto Sobre 
Serviços de Qualquer Natureza, regulado pela Lei Federal 116/2003. 
No art.11, as condutas indicadas contrariam os princípios que regem a 
administração pública. Ou seja, praticamente, de forma ampla, atinge todos os 
atos atentatórios à administração pública que não acarretam lesão ao erário nem 
importam em enriquecimento ilícito do agente público que o pratica. 
Conforme o mandamento constitucional (§4º, do art.37 da Constituição 
de 1988), a Lei Federal 8.429/92, estabelece como sanções, conforme a conduta 
ilegal adotada, a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
42 
 
 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sendo que tais sanções 
podem ser aplicadas isoladamente ou de forma conjunta, dependendo da 
gravidade do fato. 
Assim, temos, dependendo da conduta, interdições de direitos, perda de 
função, multa, ressarcimento ao erário e suspensão dos direitos políticos, sendo 
que o prazo da sanção, o montante a ser ressarcido e o tempo de suspensão dos 
diretos políticos varia de acordo com o tipo de conduta ilegal adotada pelo agente 
público. 
Em seu art.12, a Lei Federal 8.429/1992, determina que 
independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na 
legislação específica, o responsável pelo ato de improbidade se submeterá às 
sanções aplicáveis pela citada lei. Ou seja, as sanções quanto às condutas de 
improbidade administrativa são cumulativas àquelas aplicadas em outras leis 
para as mesmas condutas, seja no nível criminal, civil ou administrativo. 
Por fim, deve-se ser destacado ainda neste pequeno estudo que qualquer 
pessoa, pode dirigir representação à autoridade competente para que seja 
instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. 
 
5. Crime de tortura 
 
5.1. Introdução 
A tortura é uma das condutas mais desprezíveis que um ser humano pode 
dispensar a outro. No que concerne aos atos praticados pelo administrador 
público, trata-se de conduta absolutamente reprovável e injustificável, servindo 
apenas para demostrar a inépcia, a incapacidade e a total falta de respeito a 
qualquer básico da administração pública. 
Dito isso, podemos definir a tortura como ato de violência que alguém 
pratica contra outrem para satisfação de desejo obscuro de sua psique ou, mais 
comumente, para atingir alguma finalidade ou proveito. 
Ainda assim, é a tortura utilizada desde o início da história humana, seja 
pelo mais forte para fazer valer sua vontade, seja, mais tarde, pelos estados como 
meio de controle social. 
Até o século XVIII era comum e aceitável a prática da tortura que era até 
mesmo institucionalizada como meio de obtenção da prova de confissão. 
A partir daí, com a crescente noção de que os estados e governantes 
devem se limitar pela lei e que a pesar da prevalência do interesse público há de 
existir certos direitos e garantias que protegem o indivíduo contra os abusos dos 
representantes do estado, gradativamente as constituições dos países ocidentais 
passaram a vedar e condenar a prática da tortura. 
Essa tendência encontraria sua maior expressão ao final da Segunda 
Guerra Mundial e a criação da comunidade internacional a partir de então. De 
43 
 
 
fato, a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, já se estabelecia 
que “Ninguém será submetido a tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, 
desumano ou degradante”. 
Desde então, a tortura foi objeto de outros tratados e convenções, 
sempre no sentido de seu banimento dos sistemas legais dos países signatários 
desses tratados. Assim, por exemplo, temos a Convenção Europeia para 
Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais de 1950, o 
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos de 1966, a Convenção Americana 
de Direitos Humanos de 1969, a Convenção da Organização das Nações Unidades 
Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou 
Degradantes de 1984 e a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a 
Tortura de 1985. 
Por sinal, o Brasil só viria a ratificar a Convenção Interamericana para 
Prevenir e Punir a Tortura de 1985 em 1989, e a Convenção Americana de Direitos 
Humanos de 1969 apenas em 1992. 
No Brasil, a tortura encontrou sua primeira vedação na Constituição de 
1824 que dispunha: 
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos 
Brasileiros, que
tem por base a liberdade, a segurança individual, e a 
propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira 
seguinte. 
(...) 
XIX. Desde já ficam abolidos os açoites, a tortura, a marca de ferro 
quente, e todas as mais penas cruéis. 
(...)” 
 
Naquele tempo e apesar da definição constitucional, os escravos em 
especial continuariam a ser tratados de forma desumana até a Lei Imperial 
3.353/1888, a Lei Áurea, que deu fim à escravidão institucionalizada no país. 
Ainda assim, e mesmo sendo signatário de vários dos tratados 
internacionais já citados, no âmbito constitucional brasileiro, o tema só viria a ser 
abordado novamente na Constituição Federal de 1988: 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
III - ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano 
ou degradante; 
(...) 
XLIII - a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou 
anistia a prática da tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas 
44 
 
 
afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles 
respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-
los, se omitirem; 
(...)” 
 
 
No plano infraconstitucional, a legislação brasileira até 1997, não possuía 
uma norma específica quanto ao tema. Na verdade, a tortura foi indicada no 
Código Penal Brasileiro de 1940 como uma das “circunstâncias que sempre 
agravam a pena, quando não constituem ou qualificam o crime” (art.61). 
Em 1990, com a Lei Federal 8.069, Estatuto da Criança e do Adolescente, 
foi introduzido no ordenamento jurídico pátrio o primeiro crime de tortura, de 
forma específica: 
Art. 233. Submeter criança ou adolescente sob sua autoridade, guarda 
ou vigilância a tortura: 
Pena - reclusão de um a cinco anos: 
§ 1º Se resultar lesão corporal grave: 
Pena - reclusão de dois a oito anos: 
§ 2º Se resultar lesão corporal gravíssima: 
Pena - reclusão de quatro a doze anos. 
§ 3º Se resultar morte: 
Pena - reclusão de quinze a trinta anos. 
 
 
O que, entretanto, havia em comum nessas disposições era a ausência de 
definição da conduta que seria considerada tortura. Ou seja, não se descrevia 
especificamente a conduta a ser apenada. Nesse caso, os órgãos encarregados da 
persecução criminal e da aplicação da justiça valiam-se das definições registradas 
nos tratados e convenções internacionais dos quais o Brasil é signatário. 
Enfim, em 1997, foi sancionada a Lei Federal 9.455 que define os crimes 
de tortura. Destaca-se que essa lei é o instrumento previsto no art.5º, inciso XLIII, 
da Constituição de 1988, ou seja, foram necessários nove anos para que o 
legislador brasileiro regulamentasse tema de tamanha importância. 
Apesar de todo esse tempo e esforço para coibir a prática da tortura, 
infelizmente ainda hoje há quem corrobore as piores práticas dessa conduta no 
âmbito das instituições policiais e carcerárias brasileiras. Ainda hoje, o Brasil é um 
dos países mais citados entre aqueles que admitem a prática da tortura. Tal 
constatação é uma afronta uma infâmia aos mínimos fundamentos do Estado 
Democrático de Direito em que o Brasil e se constitui e não deve ser admitido em 
hipótese alguma. 
45 
 
 
5.2. Os crimes de tortura 
Nesse ponto, passaremos à análise da Lei Federal 9.455/1997 (Lei dos 
Crimes de Tortura), define assim esses crimes: 
Art. 1º Constitui crime de tortura: 
I - constranger alguém com emprego de violência ou grave ameaça, 
causando-lhe sofrimento físico ou mental: 
a) com o fim de obter informação, declaração ou confissão da vítima 
ou de terceira pessoa; 
b) para provocar ação ou omissão de natureza criminosa; 
c) em razão de discriminação racial ou religiosa; 
II - submeter alguém, sob sua guarda, poder ou autoridade, com 
emprego de violência ou grave ameaça, a intenso sofrimento físico ou 
mental, como forma de aplicar castigo pessoal ou medida de caráter 
preventivo. 
Pena - reclusão, de dois a oito anos. 
 
Dessa disposição, podemos conceituar os crimes de tortura da seguinte 
forma: 
a) Tortura-prova (art.1º, inciso I, alínea “a”) – violência aplicada a alguém 
para obter a confissão, informação ou declaração. É um dos tipos mais comuns 
verificados no âmbito dos órgãos de persecução penal brasileiros. Nesse caso, a 
tortura é utilizada como meio de obtenção de prova de algum outro fato. A 
violência física ou mental pode ser cometida contar qualquer pessoa, e o crime é 
consumado com o emprego da violência com esse objetivo, não importando que 
a vítima da tortura tenha, afinal, declarado, informado ou confessado o que quer 
que seja. 
b) Tortura para o crime (art.1º, inciso I, alínea “b”) – nesse caso, o 
torturador tem por objetivo que a vítima realize algum ato ou deixe de realizar 
ato que deveria executar, sendo essa ação ou omissão criminosas. Por exemplo, 
quando alguém é torturado para ser obrigado a cometer um roubo. Para 
consumação do crime, basta o uso da violência física ou mental com o objetivo 
de obrigar oura pessoa a cometer crime, não importando se de fasto esse 
resultado seja alcançado. 
c) Tortura-discriminação (art.1º, inciso I, alínea “c”) – o torturador aplica 
violência física ou mental sobre alguém apenas pela chamada “raça” da vítima ou 
pela opção religiosa da mesma. Trata-se de ato de discriminação, agravado pela 
tortura, que, conforme a lei, passa a ser crime autônomo. Nesse caso, é preciso 
estar clara a intenção do torturador em provocar o sofrimento de outra pessoa 
devido à sua religião ou “raça”. 
d) Tortura-castigo (art.1º, inciso II) – nesse caso, o torturador possui 
relação de autoridade em relação à vítima da tortura (o carcereiro em relação ao 
preso), poder (uma situação de subordinação de fato, por exemplo, o bandido em 
46 
 
 
relação à vítima) ou guarda (é o caso do pais em relação aos filhos). O agente 
deve ter como finalidade específica a submissão da vítima a uma medida 
preventiva ou a uma imposição de castigo. 
O §1º, do art.1º da Lei em análise determina a aplicação das penas 
previstas nos incisos I e II a “quem submete pessoa presa ou sujeita a medida de 
segurança a sofrimento físico ou mental, por intermédio da prática de ato não 
previsto em lei ou não resultante de medida legal”. 
Nesse caso, a vítima é o preso ou pessoa submetida a medida de 
segurança que é submetida a violência ou sofrimento não previsto em lei. Trata-
se de garantir que a pessoa submetida a pena ou medida de segurança não tenha 
essas imposições aumentadas pela conduta do torturador. Assim, por exemplo, a 
aplicação de sanção disciplinar prevista em lei não caracteriza a tortura, mas se 
houver excesso ou castigo não previsto em lei, poderá ser avaliada a ocorrência 
de tortura. 
Ainda de acordo com a lei em análise, “aquele que se omite em face” das 
condutas consideradas crime de tortura, “quando tinha o dever de evitá-las ou 
apurá-las, incorre na pena de detenção de um a quatro anos” (§2º, do art.1º). 
Nesse caso, o agente da omissão possui o dever legal de evitar a tortura ou apurar 
o crime. No âmbito da administração pública, decorrente do poder hierárquico e 
disciplinar, é de suma importância que o diretor de unidade prisional ou 
socioeducativa tenha atenção para o fato de que se vier a tomar conhecimento 
da prática da tortura e nada fizer para evita-la, poderá incorrer na pena prevista 
nesse parágrafo. 
A Lei dos Crimes de Tortura estabelece, ainda, os casos de qualificação e 
aumento de pena: 
Art. 1º Constitui crime de tortura: 
(...) 
§ 3º Se resulta lesão corporal de natureza grave ou gravíssima, a pena 
é de reclusão de quatro a dez anos; se resulta morte, a reclusão é de 
oito a dezesseis anos. 
§ 4º Aumenta-se a pena de um sexto até um terço: 
I - se o crime é cometido por agente público; 
II – se o crime é cometido contra
criança, gestante, portador de 
deficiência, adolescente ou maior de 60 (sessenta) anos; 
III - se o crime é cometido mediante sequestro. 
 
 
Para lesão grave ou gravíssima deve-se utilizar os conceitos previstos no 
art.129, §§1º e 2º do Código Penal Brasileiro, que definem como lesões desse 
tipo: 
47 
 
 
a) Lesão grave: incapacidade para as ocupações habituais, por mais de 
trinta dias; perigo de vida; debilidade permanente de membro, sentido ou 
função; aceleração de parto. 
b) Lesão gravíssima: incapacidade permanente para o trabalho; 
enfermidade incurável; perda ou inutilização do membro, sentido ou função; 
deformidade permanente; aborto. 
Ainda no caso do §3º, do art.1º da Lei dos Crimes de Tortura, deve-se ter 
em mente que a aplicação das figuras qualificadas ali citadas deve ser feita em 
função da intenção do agente. Por exemplo, no caso de morte, a morte não deve 
ser o objetivo da violência e sim o resultado da tortura; se o objetivo é a morte 
da vítima, o agente poderá responder por homicídio qualificado pela tortura, 
previsto no Código Penal Brasileiro. 
Nos casos de aumento de pena, há a preocupação do legislador em 
atribuir penas maiores para o agente público, que pela natureza de suas funções, 
responsabilidade e observância aos princípios da administração pública, deve ser 
o primeiro a se portar de forma a não incorrer no crime de tortura. Nos demais 
casos, há preocupação com pessoas sem situação de maior fragilidade e 
dificuldade de defesa. 
Aqui, deve ser feito um registro importante. Anteriormente, citamos o 
art.233 do Estatuto da Criança e do Adolescente como o primeiro dispositivo legal 
no Brasil a criminalizar especificamente o crime de tortura. Contudo, esse 
dispositivo foi expressamente revogado pelo art.4º da Lei dos Crimes de Tortura. 
Isso decorre justamente do fato de a nova lei abordar também a violência contra 
a criança e o adolescente, além de definir objetivamente o que seja tortura. 
Como a lei em análise não define o que seja agente público para aplicação 
das penas ali previstas, devem ser consideradas as definições existentes nos 
outros diplomas legais que tratam do assunto, observando-se, contudo, que em 
seu Art.1º, §5º, a Lei dos Crimes de tortura parece utilizar um conceito amplo 
para agente público, englobando o servidor, o empregado público e aquele que 
exerça função pública. 
Ainda com relação ao agente público, note-se que, com a condenação ao 
crime de tortura, haverá “a perda do cargo, função ou emprego público e a 
interdição para seu exercício pelo dobro do prazo da pena aplicada” (§5º, do 
art.1º da Lei dos Crimes de Tortura). Como não há no dispositivo citado menção 
quanto ao momento da aplicação dessa consequência da sentença penal, essas 
consequências devem ser aplicadas automaticamente, após declaração em 
sentença condenatória. 
O §6º, do art.1º da Lei em análise traz disposições processuais e penais 
para os crimes de tortura: 
Art. 1º Constitui crime de tortura: 
(...) 
48 
 
 
§ 6º O crime de tortura é inafiançável e insuscetível de graça ou 
anistia”. 
 
 
Em outras palavras, a pessoa presa em flagrante por crime de tortura não 
poderá se beneficiar do instituto da fiança para responder ao processo em 
liberdade. Da mesma forma, a pessoa condenada por crime de tortura não 
poderá receber os benefícios da graça ou da anistia, de forma a ver antecipado o 
término da pena. 
Nesse ponto, lembramos que a tortura é crime equiparado a hediondo, 
conforme a Lei Federal 8.072/1990, tendo a Lei dos Crimes de Tortura repetido 
disposição já existente na Lei dos Crimes Hediondos. 
Neste mesmo sentido, o §6º, do art.1º da Lei em análise determina que 
a pessoa condenada em crime de tortura inicie o cumprimento de pena em 
regime fechado, com exceção da pessoa condenada conforme o §2º da Lei dos 
Crimes de Tortura. Neste último caso, prevalecerá a regra geral para fixação do 
regime de pena. 
Por fim, como registro de consequência no âmbito da execução penal 
para a pessoa condenada em crime de tortura, deve ser lembrada a disposição 
do art.5º, da Lei dos Crimes Hediondos que indica que a concessão de livramento 
condicional, no caso de crime de tortura, se dará “cumprido mais de dois terços 
da pena”, se “o apenado não for reincidente específico em crimes dessa 
natureza”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
49 
 
 
REFERÊNCIAS 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília/DF. 
Disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. 
 
______. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a 
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências. Brasília/DF. Disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. 
 
______. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. 
Brasília/DF. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/del2848compilado.htm. 
 
______. Lei n. 4.898, de 9 de dezembro de 1965. Regula o Direito de 
Representação e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos 
casos de abuso de autoridade. Brasília/DF. Disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4898.htm. 
 
______. Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança 
e do Adolescente e dá outras providências. Brasília/DF. Disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm 
 
______. Lei n. 8.072, de 25 de julho de 1990. Dispõe sobre os crimes hediondos, 
nos termos do art. 5º, inciso XLIII, da Constituição Federal, e determina outras 
providências. Brasília/DF. Disponível em 
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