Processo Administrativo: Conceitos e Fundamentos

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AULA 9 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aperfeiçoamento e Atualização nos Fundamentos e 
Procedimentos na Administração Pública 
 
 
 
Módulo 2 
 
 
Procedimento e Processo Administrativo 
 
 
 
Aula 9 – Processo Administrativo: Conceitos e Fundamentos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Aula 9 – Processo Administrativo: Conceitos e Fundamentos 
Introdução 
Processo Administrativo pode ter vários significados. Quando falamos de um 
processo administrativo, pode se tratar de uma pasta em que documentos estão 
organizados em uma ordem lógica. Outras vezes, quando ouvimos que um 
servidor pode sofrer processo administrativo, estamos falando do processo 
administrativo disciplinar, que é um tipo específico de processo administrativo. Em 
outros momentos falamos de processo administrativo como uma série de atos 
administrativos: Ofícios, cotas, memorandos, notas, informações, que servem para 
preparar uma decisão final, ela mesma também um ato administrativo. 
 
 
 
 
 
 
 
O papel da Administração Pública é aplicar leis. Dizemos que a Administração 
Pública realiza a função administrativa ou executiva do Estado. É a função 
primordial do Poder Executivo, mas que também pode ser desempenhada pelos 
outros Poderes da República. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A execução das leis acontece por meio dos atos 
administrativos, isto é, por meio das decisões e da 
atuação da Administração Pública. Entre a Lei, que 
dá as regras gerais, e a decisão administrativa, que 
dá efeitos concretos à lei, não há um vazio nem um 
salto: há um processo! (BANDEIRA DE MELLO: 
2015) São vários atos coordenados que permitem a 
produção de uma decisão final. 
 
 
 
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A Administração Pública no século XXI produz inúmeras decisões para executar 
leis. Em primeiro lugar, porque a população é maior, então, há mais particulares 
interessados nas decisões. Em segundo lugar, porque o âmbito de atuação do 
Estado também é maior: saúde, educação, transporte, obras públicas, 
administração de tributos, além do próprio orçamento. Por fim, a estrutura da 
Administração também é grande – servidores, agentes públicos com mandato 
eletivo, terceirizados – o que exige a produção de muitas decisões. Por esses 
motivos, tende-se, hoje em dia, a dar menor atenção ao estudo do ato 
administrativo e maior atenção à atividade administrativa procedimentalizada 
(JUSTEN FILHO: 2015). O processo ou procedimento administrativo se tornou 
essencial para a validade das decisões administrativas. 
 
 
 
 
 
 
 
Assim, com a expansão do Estado e da Administração Pública, bem como com os 
esforços de modernização da Administração, ocorreu a procedimentalização da 
Administração Pública, que condiciona a validade das decisões finais a uma 
sequência de atos anteriores: o procedimento ou processo administrativo. 
 O processo administrativo é, então, uma garantia do cidadão da correta 
aplicação da lei. O Estado de Direito precisa manter o equilíbrio entre a liberdade 
dos cidadãos e a autoridade do poder público. Por um lado, o cidadão abre mão 
de parte da sua liberdade para viver em um Estado de Direito, por outro, o próprio 
Estado oferece garantias de que respeitará o cidadão. As regras que regulam o 
processo administrativo são garantias desse tipo. Por meio delas, os cidadãos têm 
seus direitos protegidos. Por meio das regras do processo administrativo, é 
possível, portanto, realizar o controle da gestão pública. 
Há vários tipos de processos, além do processo administrativo. O processo judicial 
é a espécie de processo mais conhecida, mas o processo legislativo e o processo 
administrativo também são espécies de processo e seguem as mesmas regras 
gerais do processo judicial. No caso dos processos administrativos, há tipos que 
são muito semelhantes aos processos judiciais, como os processos tributários, e 
há outros que não se parecem tanto, como processos internos de consulta ou, até 
mesmo, licitações. Mesmo que sejam um pouco diferentes dos processos judiciais, 
esses processos administrativos também seguem as regras gerais do processo. 
 
 
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Como já vimos, o processo administrativo também pode ser chamado de 
procedimento. Este posicionamento, entretanto, não é pacífico, já que alguns 
estudiosos do Direito Administrativo consideram que processo e procedimento 
são coisas diferentes. Aqui, para facilitar a compreensão, vamos utilizar um 
posicionamento que adota distinção entre processo e procedimento (DI PIETRO: 
2015) e chamar de “procedimento” o conjunto de formalidades que devem ser 
observadas para a prática de certos atos. 
 
 
 
 
 
 
O processo administrativo deve seguir alguns princípios. Por um lado, como se 
trata da produção de atos administrativos, o processo deve seguir os Princípios da 
Administração: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência, 
dentre outros. Também deve seguir princípios que se aplicam aos processos em 
geral, como os princípios do contraditório, da ampla defesa, da oficialidade, da 
economia processual e da pluralidade de instâncias. Esses princípios regulam todo 
o andamento do processo administrativo e os atos tomados dentro do processo. 
Os atos de um processo administrativo estão todos relacionados. Cada ato é 
distinto, autônomo, mas se liga aos outros. Os atos intermediários – decisões, 
documentos – têm uma finalidade imediata – atestar algum fato, juntar um 
documento aos autos, abrir um volume, até renumerar as páginas –, mas todos 
têm uma finalidade comum: ato ou decisão final, que é resultado da soma de todas 
as etapas anteriores. 
 Podemos estudar as regras e procedimentos para a execução desses atos 
dividindo o processo em fases. Essas fases nem sempre são totalmente 
demarcadas. Também não há consenso sobre em quantas fases podemos dividir 
o processo administrativo. Fala-se em cinco fases: 
1ª Fase | instauração Começa; 
2ª Fase | Instrução Prepara para a decisão; 
3ª Fase | Decisão 
Soluciona eventual controvérsia; 
 
4ª Fase | Recursos 
(Ou fase controladora) 
A Administração revê seus atos; 
 
5ª Fase | Comunicação O interessado toma ciência da decisão. 
 
O processo contém procedimentos para a 
elaboração dos atos que os constituem, como, por 
exemplo, a necessidade de assinatura física ou digital 
de um documento. 
 
 
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Nesta unidade veremos os aspectos gerais da procedimentalização da 
Administração Pública. Estudaremos as características dos processos 
administrativos e as modalidades de processos. Veremos com maior atenção os 
princípios específicos dos processos administrativos. Também vamos estudar o 
processo fase a fase. Por fim, vamos tratar da legislação específica do Estado de 
Alagoas a respeito dos processos administrativos. 
 
9.1 Características do processo administrativo. Distinções Importantes! 
Já vimos que o processo administrativo é um tipo de processo. Ele obedece a 
regras gerais comuns do processo, que também se aplicam ao processo 
legislativo e ao judiciário. Cada Poder da República, Executivo, Legislativo e 
Judiciário, então, tem seu processo, que regula como deverá cumprir a sua função. 
Cada Poder tem uma função principal, mas pode desempenhar as outras. Há a 
função legislativa: criar atos normativos primários (Leis), que são genéricos e 
abstratos, inovam a ordem jurídica e criam direitos e deveres. Há afunção 
administrativa: que executa atividades para a concretização dos atos normativos 
primários. E há a função judicial, que aplica os atos normativos primários a casos 
concretos. 
O Poder Executivo realiza, principalmente, a função administrativa, o Poder 
Legislativo, a função legislativa e o Poder Judiciário, a função judicial. Realizar 
principalmente uma função não significa realizar só aquela função. O Poder 
Legislativo exerce, primordialmente, a função legislativa, mas também a função 
administrativa quando executa normas quanto à sua organização e pode 
igualmente exercer a função judicial, quando julga o Chefe do Poder Executivo! O 
judiciário também administra sua organização e legisla sobre seu regimento 
interno. O Executivo, em processos administrativos, pode realizar uma função 
judicial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Em cada uma das funções, há um tipo de processo. 
Na função legislativa existe o processo legislativo, a 
procedimentalização da produção de leis. Na função 
judicial há o processo judicial, no qual conflitos são 
procedimentalizados de modo a aliviar uma possível 
tensão social e produzir uma decisão final que 
apazigua o conflito. Na função administrativa, como 
vimos, a procedimentalização dá validade às 
decisões que executam leis. A procedimentalização 
também permite o controle dessas decisões. 
 
 
 
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Todos esses tipos de processo são sequências de decisões ou atos voltados a uma 
decisão final. Em todos os processos, os atos são autônomos, mas guardam 
relação com os demais. O processo funciona, então, como uma “marcha para 
frente”. Um ato prepara o processo para o próximo ato. Tudo está ligado. No caso 
de atos que exijam procedimentos rígidos, um problema pode anular o processo 
inteiro! Por isso é importante que todos os atos sigam corretamente a lei. Nisso 
todos os tipos de processo são iguais. 
Quais são, então, as diferenças entre os tipos de processos? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
No que diferem os processos judicial e administrativo? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A primeira diferença essencial entre ambos é a força 
da decisão. 
A decisão, no processo judicial, tem força de coisa 
julgada. Coisa julgada é a decisão da qual não cabem 
mais recursos. Essa decisão deve ser cumprida e só 
pode ser questionada em raras exceções. 
 A decisão no processo administrativo ainda pode ser 
questionada judicialmente. 
 
 
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Há outras diferenças entre o processo judicial e o administrativo. No processo 
judicial há uma relação chamada trilateral, isto é, são três lados envolvidos: autor, 
réu e juiz. O juiz deve atuar de modo imparcial com relação às duas outras partes. 
No processo administrativo a relação é bilateral: Administração e Administrado. 
Não há um terceiro imparcial. Por isso mesmo, fala-se em “interessados” e não em 
“partes”. A Administração é interessada na decisão, não apenas no sentido de 
garantir seu interesse imediato, mas no sentido de garantir o interesse público e o 
cumprimento da Lei. Por isso mesmo, muitos processos administrativos são, via de 
regra, gratuitos, enquanto os processos judiciais são, via de regra, onerosos. Nos 
processos judiciais é possível solicitar o benefício da justiça gratuita, conforme a 
Lei nº 1.060, de 5 de fevereiro de 1950. Note, contudo, que esse benefício precisa 
ser requerido pela parte e avaliado pelo juiz. Nos processos administrativos 
gratuitos, não há necessidade de requerer a gratuidade. Por fim, os processos 
judiciais começam somente quando o juiz é provocado, enquanto os processos 
administrativos podem começar por provocação ou por iniciativa da própria 
Administração (“de ofício”). 
O quadro a seguir resume as diferenças entre o processo judicial e o 
administrativo: 
 
Judicial Administrativo 
Instauração Mediante provocação 
Provocação ou iniciativa 
própria 
Relação Trilateral: autor, réu (partes) e juiz 
Bilateral: administrado 
(interessado) e 
administração 
Decisão Do juiz, com imparcialidade 
Da Administração, interesse 
próprio e limites legais 
Ônus Oneroso 
Gratuito (porque age no 
interesse próprio) 
Força da 
decisão 
Coisa julgada 
Não tem força de coisa 
julgada 
Princípio da 
oficialidade 
Apenas na instrução 
Na instauração, instrução e 
revisão 
Obediência a 
formalidades 
Rígida Flexível (informalidade) 
Efeitos dos 
recursos 
Devolve apenas a matéria decidida 
e contestada. 
Não é possível nova produção de 
provas ou reexame de fatos. 
É possível fazer novas 
alegações, produzir novas 
provas e reexaminar fatos. 
 
 
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9.2. Modalidades de processos administrativos 
O processo administrativo é o instrumento que permite à Administração Pública 
realizar sua função. Esse processo é regulado por regras e princípios que o tornam 
instrumento de garantia dos direitos dos cidadãos e do controle da gestão pública. 
A Administração realiza atos de vários tipos e com objetivos também variados. Há, 
então, diversas espécies de processos administrativos. Podemos tentar classificá-
los. Para isso, destacamos alguma característica. Assim, um mesmo processo pode 
ser encaixado em mais de uma categoria ou modalidade. Além disso, cada autor 
tem a sua distinção. Vejamos os mais relevantes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os que se encaixam na primeira categoria são chamados de processos graciosos, 
e os da segunda, processos contenciosos. No Brasil não temos processos 
contenciosos administrativos, isso porque, no Brasil, entende-se que a jurisdição é 
una (Constituição Federal de1988, Art. 5º, XXXV - a lei não excluirá da apreciação 
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito), ou seja, apenas o Poder Judiciário 
pode decidir com definitividade e fazer coisa julgada. As decisões do processo 
administrativo não têm força de coisa julgada, ou seja, não são definitivas, podendo 
ser apreciadas pelo Judiciário. Na França, por exemplo, a jurisdição é dual e há 
temas reservados à jurisdição administrativa, que integra a estrutura do Poder 
Executivo e tem competência para fazer coisa julgada. 
Também podemos classificar os processos conforme a fase principal. Entende-se, 
nesse caso, que há duas fases: a decisória e a executória. Quando a fase mais 
importante é a primeira, a decisão, o processo seleciona os meios para realizá-la. 
Trata-se de um processo técnico. Se a fase mais importante é a executória, em 
que a Administração está em contato com os administrados, surgem relações 
jurídicas e interesses particulares. Essa modalidade é chamada de jurídica. 
 Outra opção de classificação segue o tipo de ato que é produzido ao final do 
processo. O processo pode produzir: 
 
 
Se formos classificar os processos administrativos 
conforme o objetivo, vamos perceber que há duas 
modalidades básicas: aqueles que têm a função de 
preparar uma decisão própria da Administração, isto 
é, que objetiva cumprir os fins estatais; e outros que 
têm como função responder a uma pretensão de um 
interessado ao cumprimento de um direito, de modo 
idêntico ao processo judicial. 
 
 
 
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• um ato administrativo normativo (regulamento); 
• um ato administrativo não regulamentar e também não destinado a 
resolver um litígio; ou 
• um ato não regulamentar destinado a resolver um litígio. 
Nessa classificação, as exigências de formalidades durante o processo variam. No 
primeiro caso (produçãode regulamentos), há maior flexibilidade. No segundo 
caso, em que temos, por exemplo, uma contratação, a rigidez e a complexidade 
do procedimento vão variar conforme a relevância dos efeitos da decisão. Por fim, 
o terceiro tipo, que Justen Filho indica como processo administrativo propriamente 
dito, por destinar-se à composição de um litígio, é bastante rígido, uma vez que 
lida com os direitos dos administrados. 
Em outra linha de classificações, podemos pensar que o processo pode estar 
voltado para a própria Administração ou para os administrados. Nesse caso, são 
divididos em internos e externos. 
Os processos externos podem ser subdivididos: há aqueles que restringem 
direitos (restritivos ou ablativos), que podem ter caráter sancionador; e aqueles 
que permitem a efetivação de direitos (ampliativos), que, por serem 
autorizativos, são de iniciativa do interessado. 
Esses processos externos (tanto os restritivos quanto os ampliativos), também 
podem ser subdivididos, havendo, assim, categorias mais específicas. Os 
processos administrativos externos meramente restritivos ou ablativos apenas 
restringem direitos, mas não impõem sanções. Um exemplo seria a revogação de 
uma licença. Por outro lado, os processos externos restritivos não apenas 
restringem direitos, mas também aplicam sanções. São os processos 
administrativos disciplinares por exemplo. Já os processos ampliativos de direitos 
podem tanto partir da iniciativa do interessado, como nos pedidos de autorização, 
quanto da iniciativa da própria Administração, como as licitações, e vão ampliar a 
esfera de direitos do administrado (BANDEIRA DE MELLO: 2015). 
O quadro a seguir resume essa classificação. 
Quadro Resumo dos Processos Administrativos Externo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Como vimos, a procedimentalização da atividade administrativa é característica do 
Estado contemporâneo. A procedimentalização consiste na submissão das 
decisões administrativas a uma previsão legal de atos sucessivos que condicionam 
a validade da decisão final. 
Os procedimentos ou processos administrativos são de vários tipos e podem ser 
classificados conforme vários critérios, dos quais destacamos a classificação pelo 
ato produzido e a classificação pela relação com os administrados. Nas próximas 
aulas, veremos quais os princípios e normas que regulam o processo 
administrativo e, portanto, a validade das decisões administrativas. 
 
Vejo você na próxima aula!