Seminário III - Sistema, Competência e Princípios

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SEMINÁRIO III - SISTEMA, COMPETÊNCIA E PRINCÍPIOS 
 
Questões 
1) Que é sistema? Há diferença entre sistema e ordenamento jurídico? Pode-se 
dizer que o direito positivo se caracteriza como um sistema? Que se entende por 
“sistema constitucional tributário”? 
 
Sistema é um conjunto de elementos conectados entre si e organizados em torno de 
componentes centrais, formando, assim, um todo unificado. Esses componentes 
centrais são elementos essenciais dos sistemas e são conhecidos como princípios. 
 
Segundo Paulo Ayres Barreto, sistema teria as seguintes características: 
 
“Haveria traços e requisitos comuns pertinentes a todo o sistema, 
independentemente do campo possível de sua atuação. O qualitativo que 
associa ao signo sistema (econômico, político, social e jurídico) deve, 
necessariamente, na conformação de seu ambiente sistêmico interno, 
guardar compatibilidade com esses trações e requisitos gerais identificados 
com a teoria geral dos sistemas” 
 
O direito positivo é um sistema normativo prescritivo que utiliza a racionalidade humana 
com propósitos diretos e é expresso em linguagem técnica. A ciência do direito, por sua 
vez, é a disciplina que analisa o direito positivo, sendo também um sistema normativo, 
mas de natureza declarativa ou teórica. Por conta dessa característica, a ciência do 
direito precisa de uma hipótese-limite sobre a qual possa construir suas estruturas. Na 
prática, ela fundamenta a Constituição e não permite questionamentos sobre fatos 
anteriores a ela. 
 
Paulo de Barros Carvalho descreve a Constituição como "o espaço principal das diretrizes 
que informam a organização do Estado, limitando-se a delinear as características 
predominantes das várias instituições que a legislação comum posteriormente 
desenvolve, conferindo-lhes forma final.”1 
 
Por isso, a ordem jurídica é considerada um sistema constitucional. 
 
 
1 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso De Direito Tributário. 30ª ed. São Paulo: Saraiva Educação. 2019. 
 
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Nesse contexto, o direito tributário é uma subclasse dentro desse sistema 
constitucional. O subsistema constitucional tributário é, portanto, um conjunto 
integrado de normas que tratam de questões tributárias no âmbito constitucional. 
 
Esse subsistema regula os poderes do Estado, estabelece tributos e prescreve medidas 
que garantem os direitos dos contribuintes frente às autoridades estatais, entre outros 
aspectos. 
 
Segundo Paulo de Barros Carvalho (2019):2 
 
“Empreende, na trama normativa, uma construção harmoniosa e 
conciliadora, que visa a atingir o valor supremo da certeza, pela segurança 
das relações jurídicas que se estabelecem entre Administração e 
administrados. E, ao fazê-lo, enuncia normas que são verdadeiros princípios, 
tal o poder aglutinante de que são portadoras, permeando, penetrando e 
influenciando um número inominável de outras regras que lhe são 
subordinadas.” 
 
Isso significa que o subsistema constitucional tributário tem a finalidade de estabelecer 
os princípios que nortearão o direito tributário e fornecerá diretrizes gerais para a 
tributação, atuando como um equilíbrio entre o poder do Estado e os direitos do 
contribuinte. 
 
2) Que é princípio, como é e para que serve? Há diferença entre regras e 
princípios? No caso de conflito, qual deve prevalecer? E no caso de conflito entre 
princípios, qual critério deve informar a solução? (Vide anexos I, II e III). 
 
Os princípios são preceitos carregados de valor que, devido ao seu papel estrutural, 
exercem influência sobre todo o ordenamento jurídico. Eles estabelecem critérios 
objetivos para a interpretação dos valores que protegem, independentemente da forma 
que adotam. (CARVALHO, 2019). 
 
Embora os princípios possam ser incorporados ao direito positivo, eles não devem ser 
confundidos com regras. Enquanto as regras têm aplicação automática e abrangente, os 
princípios podem não se aplicar de forma tão direta. 
 
 
2 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso De Direito Tributário. 30ª ed. São Paulo: Saraiva Educação. 2019. 
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Além disso, as regras não possuem o mesmo peso valorativo e importância que os 
princípios. 
 
Outra diferença crucial é que, quando há conflito entre duas regras, a análise deve 
considerar a especificidade e o critério temporal para determinar qual delas 
prevalecerá, afastando a que não se aplicar. Já os princípios devem ser ponderados e 
equilibrados, levando em consideração a relevância e o valor de cada um para o caso 
específico, sem que um princípio seja completamente excluído do sistema, pois ele pode 
prevalecer em outra situação (SCHOUERI, 2019).3 
 
É importante observar que, quando uma regra entra em conflito com um princípio, o 
princípio constitucional deve prevalecer. Caso contrário, a norma que conflite com o 
princípio pode ser declarada inconstitucional. Isso se aplica, por exemplo, aos princípios 
da legalidade, anterioridade, irretroatividade, isonomia, e da proibição ao confisco. 
 
3) Identificar, nas situações a seguir, se algum princípio foi desrespeitado e, em caso 
afirmativo, indicar (i) qual, (ii) o dispositivo normativo e (iii) em qual modalidade opera 
(valor e/ou limite objetivo). Justificar: 
a) instituição e regulamentação de dever instrumental por meio de instrução 
normativa (Vide anexo IV); 
 
Não. Talvez fosse possível argumentar a violação do princípio da legalidade. Contudo, 
apenas a criação e regulamentação de dever instrumental por meio de IN, por si só, não 
viola tal princípio. 
 
b) estipulação de graus de risco da atividade laborativa (para o SAT) por meio de 
decreto (Vide anexos V e VI); 
 
Não. Os próprios anexos à este seminário demonstram que não há nenhuma ilegalidade 
estipular grau de risco por meio de decreto. 
 
Isto porque, cada empresa poderá possui atividades preponderantes que possuem 
graus de riscos diferentes e portanto, estipular via decreto não excede os limites do 
 
3 SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 9ª ed. São Paulo: Saraiva Educação. 2019. 
 
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poder regulamentar do Executivo. 
 
c) multas sancionatórias na percentagem de 75% (Vide anexos VII e VIII); 
 
Inicialmente entendo que há violação ao princípio não-confisco, razoabilidade e da 
capacidade contributiva. 
 
Entretanto, de acordo com os julgados apresentados nos anexos a multa possui 
limitação até o valor do tributo devido. Portanto, somente seria ilegal a aplicação de 
multa em percentual que supere o valor do tributo devido. Posicionamento do qual 
discordo. 
 
d) imposto de importação com alíquota de 150%; 
 
Por se tratar de um tributo extrafiscal, cujo objetivo é proteger o equilibrio economico, 
não há ilegalidade. Inclusive, trata-se de uma exceção ao principio do não-confisco. 
 
e) lei municipal ou distrital que institui responsabilidade pelo crédito tributário a 
terceira pessoa; 
 
O art. 128 do CTN4, prevê: 
 
 “Sem prejuízo do disposto neste capítulo, a lei pode atribuir de modo expresso 
a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa, vinculada ao fato 
gerador da respectiva obrigação, excluindo a responsabilidade do 
contribuinte ou atribuindo-a a êste em caráter supletivo do cumprimento total 
ou parcial da referida obrigação.” 
 
Diante disso, entendo que não há irregularidade. 
 
f) elaboração, pelo CONFAZ, de lista de produtos semielaborados sujeitos à 
incidência do ICMS (Vide anexo IX); 
 
O tema se trata de matéria reservada a Lei Complementar e por meio da lei 
complementar o legislador outorgou ao CONFAZ essa responsabilidade. Inclusive, no 
 
4 BRASIL. Lei n. 5.172: Código Tributário Nacional. Diário Oficial da União: Brasília/DF. 1966. 
 
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anexo em questão, o STF reconhece a constitucionalidade da leique atribui essa 
responsabilidade. Portanto, não há qualquer irregularidade. 
 
g) penhora, em execução fiscal, de automóvel de pequeno valor utilizado para 
transportar portador de necessidades especiais (Vide anexo X). 
 
Sim. No caso de penhora de automóvel de pequeno valor utilizado para transportar 
portador de necessidades especiais, entendo que há violação ao princípio da dignidade 
da pessoa humana. Embora não conste no rol de bens impenhoráveis, há de se destacar 
que o bem é indispensável para que a pessoa viva de forma digna. 
 
h) quebra do sigilo bancário em favor da fiscalização (Vide anexos XI e XII). 
 
Entendo que tal ação fere o princípio da privacidade. Contudo, em que pese meu 
entendimento, o STF já decidiu pela constitucionalidade da obtenção pela administração 
publica de informações diretamente com a instituição financeira para fins de apuração 
de créditos tributários. 
 
i) a imposição da desistência das discussões judiciais e administrativas para 
adesão a parcelamento de débitos; 
 
Entendo que há violação ao princípio do contraditório e ampla defesa. Contudo, o 
entendimento da jurispruidência e que a adesão ao parcelamento, presume-se 
reconhecimento do débito, e se o contribuinte opta por discutir o débito, vai em 
contradição ao pagamento das parcelas. 
 
j) desconsideração de negócio jurídico realizado pelo contribuinte mediante 
planejamento tributário em razão de ausência de propósito negocial nos atos 
praticados pelo contribuinte. 
 
O entendimento majoritário é de que não há violação aos princípios, pois qualquer 
negócio jurídico deve perseguir uma finalidade econômica, respeitando a função social 
do contrato, com o objetivo principal de otimizar os negócios da empresa. 
 
Contudo, há também o entendimento de que a economia de tributos, por si só, constitui 
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um propósito negocial legítimo, e que a desconsideração dessa prática violaria os 
princípios da livre iniciativa e da legalidade. 
 
4) Que é, como é e para que serve a competência tributária? Quais as 
características da competência tributária? Qual a diferença entre competência 
tributária e capacidade tributária? Analisar a facultatividade do seu exercício 
relativamente à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/005), que veda a 
transferência voluntária de receitas a entes que tenham deixado de instituir algum 
tributo de sua competência. (Vide anexo XIII) 
 
A competência tributária refere-se ao poder de criar, modificar e extinguir tributos, que 
é concedido pela Constituição Federal aos entes federativos com o objetivo de financiar 
o setor público. Segundo Paulo de Barros Carvalho, essa competência é "a capacidade 
de legislar e criar normas jurídicas sobre tributos" (2019). 
 
Essa competência é política, não pode ser delegada, renunciada ou transferida, e não 
possui um prazo definido para sua execução. 
 
Embora a competência tributária possa ser vista como facultativa, há um debate sobre 
a exigência expressa na Lei de Responsabilidade Fiscal, especificamente no artigo 11, 
que estipula que todos os tributos atribuídos a um ente tributante devem ser instituídos, 
sob pena de sanções, como a não recepção de repasses voluntários de outros entes. 
Esse aspecto levanta a questão de se a competência é realmente facultativa se há 
penalidades para seu não cumprimento. 
 
É necessária esclarecer que a lei não pode sobrepor-se à Constituição Federal, que não 
obriga os entes políticos a instituírem todos os tributos que lhes são atribuídos pela 
competência. O Supremo Tribunal Federal (STF) já se posicionou e considerou que tal 
restrição não constitui uma violação da Constituição. 
 
 
5) Que é competência tributária? Em 20 de Dezembro de 2023 tivemos a 
promulgação da Emenda Constitucional 132 alterando, de forma significativa, o 
 
5 Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva 
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. 
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no 
que se refere aos impostos. 
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Sistema Tributário Nacional. Dentre essas alterações, nota-se um novo arranjo na 
distribuição das competências tributárias atribuídas aos Estados, aos Municípios e ao 
Distrito Federal pelo poder originário da Constituição Federal de 1988 com a unificação 
do ICMS e do ISS, que corporificar-se-á com a instituição da regra-matriz de incidência 
do imposto sobre bens e serviços (IBS)6, cuja gestão administrativa incumbirá ao 
Comitê Gestor do IBS7. Em sua opinião essa emenda constitucional viola os Princípios 
do Pacto Federativo e do Federalismo Fiscal? O fato de a Emenda trazer regras8 sobre 
o repasse do produto da arrecadação desse imposto único para os Estados, Municípios 
e Distrito Federal, altera sua conclusão à resposta anterior? 
 
Conforme exposto na questão anterior, a competência tributária refere-se ao poder de 
criar, modificar e extinguir tributos, que é concedido pela Constituição Federal aos entes 
federativos com o objetivo de financiar o setor público. Segundo Paulo de Barros 
Carvalho, essa competência é "a capacidade de legislar e criar normas jurídicas sobre 
tributos" (2019). 
 
 
Inicialmente, cabe esclarecer que o Pacto Federativo nada mais é que o conjunto de 
dispositivos que definem a forma de Estado, bem como os campos de atuação dos entes 
federados. Aqui, estamos diante de uma autonomia dos entes. 
 
O Federalismo Fiscal refere-se a parte que atribui competência para arrecadação a cada 
ente, bem como a repartição das receitas. 
Do meu ponto de vista, na prática, ainda não sabemos como essa alteração ocorrerá. 
Contudo, destaca-se que a autonomia dos entes federativos não se resume a 
 
6 Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada 
entre Estados, Distrito Federal e Municípios. 
7 Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente 
por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta 
Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de 
que trata o art. 156-A: 
8 Art. 156-A. (...) 
§ 5º Lei complementar disporá sobre: 
I - as regras para a distribuição do produto da arrecadação do imposto, disciplinando, entre outros 
aspectos: 
a) a sua forma de cálculo; 
b) o tratamento em relação às operações em que o imposto não seja recolhido tempestivamente; 
c) as regras de distribuição aplicáveis aos regimes favorecidos, específicos e diferenciados de tributação 
previstos nesta Constituição; 
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transferência de recursos pela União mas a capacidade desses entes de instituir e gerir 
seus próprios tributos. Dessa forma, a extinção do ISS e ICMS para instituição do IBS 
poderá ser visto como uma supressão de competência dos Estados e Municípios, e isso 
viola os mencionados princípios. 
 
Além disso, instituir a competência concentrada na União, poderá fazer com que os 
Estados e Municípios tenha a capacidade de administração de seus tributos reduzida, o 
que também configura uma violação ao federalismo. 
 
Portanto, no meu entendimento, a EC pode sim violar os Princípios do Pacto Federativo 
e do Federalismo Fiscal, e conforme acima exposto, a simples determinação de repasse 
da arrecadação pela união, não configura autonomia e portanto, não altera a conclusão 
da resposta anterior. 
 
6) A Emenda Constitucional n. 132/2023 alterou o caput do art. 149-A, mantendo 
a redação do seu parágrafo único, que passou a dispor o seguinte: 
“Art. 149-A. Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma 
das respectivas leis, parao custeio, a expansão e a melhoria do serviço de iluminação 
pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros 
públicos, observado o disposto no art. 150, I e III. 
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na 
fatura de consumo de energia elétrica”. 
Com fundamento nesse dispositivo, a Prefeitura de Itumambé instituiu o seguinte 
tributo: 
Prefeitura Municipal de Itumambé, Decreto Municipal 02 de 04/01/2024 (DOM 
05/01/2024) 
Art. 1º Fica instituída contribuição para o custeio a expansão e a melhoria do serviço 
de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação 
de logradouros públicos que tem como fato gerador a prestação do serviço de energia 
elétrica pelo Município. 
Art. 2º A base de cálculo é o valor da fatura de consumo de energia elétrica. 
§ 1º A alíquota é de 0,5%. 
§ 2º Os contribuintes que morarem na região central pagarão 50% a mais do valor 
devido. 
Art. 3º Contribuinte é o consumidor de energia elétrica. 
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Art. 4º Compete à Secretaria de Finanças fiscalizar o abatimento realizado pela 
concessionária. 
Art. 5º A importância devida a título dessa contribuição deve ser paga até o último dia 
do mês subsequente da verificação do consumo e recolhida pela concessionária de 
energia elétrica juntamente com a fatura mensal de consumo, ficando a 
concessionária responsável pelo abatimento do montante recolhido da fatura 
municipal. 
Parágrafo único. O não-pagamento da contribuição, ou o não repasse, implica multa 
de 150 UFIRs. 
Art. 6º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, devendo produzir todos os 
seus efeitos a partir do dia 05/01/2024. 
(...). 
Pergunta-se: 
 
a) O sistema constitucional tributário brasileiro admite alterações na faixa de 
competência tributária das pessoas políticas? Há alguma vedação à ampliação da 
competência tributária municipal por meio de emenda constitucional? Em caso 
afirmativo, qual(is)? 
 
A alteração da competência tributária só é permitida por meio de Emenda 
Constitucional. O princípio da Federação não pode ser alterado por legislações 
infraconstitucionais, uma vez que a competência tributária é atribuída pela Constituição. 
Portanto, um ente político não pode, por meio de lei ordinária, transferir ou delegar sua 
competência tributária a outro ente, pois a Constituição é a fonte que confere essas 
competências. 
 
A competência tributária é irrenunciável, a sua não utilização não resulta na perda da 
competência, uma vez que o exercício é facultativo. A questão em debate é se uma 
Emenda Constitucional pode transferir a competência tributária de uma unidade 
federativa para outra — por exemplo, de Estados e Distrito Federal para a União — sem 
infringir os princípios da Federação. 
 
No entanto, a Constituição de 1988 não especifica limites diretos para emendas 
constitucionais que alterem a competência tributária. 
 
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Esses argumentos sustentam a visão de que a alteração da competência tributária por 
meio de emenda constitucional não violaria princípios constitucionais, pois, se a 
Constituição concede competências tributárias a determinados entes federativos, ela 
também pode, através de emenda, modificar essas competências. 
 
b) Os Municípios podem, na criação de tal contribuição, com fundamento no art. 
149-A da CF, utilizar uma das materialidades que lhes foram atribuídas 
constitucionalmente para a instituição de impostos? E das materialidades atribuídas 
aos Estados, Distrito Federal e União por ocasião da repartição constitucional das 
competências para instituição de impostos? Há vedação constitucional quanto à 
materialidade eleita: “consumir energia”? Justifique (Vide anexo XIV). 
 
Os municípios não tem a autoridade para criar novos impostos além dos já previstos na 
legislação. Os municípios devem se limitar às categorias de impostos estabelecidas e não 
podem ultrapassar sua competência, sob pena de violar o sistema federativo e violação 
à ilegalidade. 
 
No que tange à tributação sobre energia elétrica, o §3º do artigo 155 da Constituição 
Federal especifica que, com exceção dos impostos mencionados no inciso II do caput 
deste artigo e nos artigos 153, I e II, nenhum outro imposto pode incidir sobre operações 
relacionadas à energia elétrica, serviços de telecomunicações, produtos derivados do 
petróleo, combustíveis e minerais. Entretanto, um tributo que se qualifica como 
contribuição, e não como imposto, pode ser considerado constitucional mesmo em 
relação a esses temas. 
 
c) Quais princípios tributários não foram observados pela Prefeitura de 
Itumambé ao instituir esse tributo? A Prefeitura pode escolher quais princípios 
tributários quer aplicar e afastar os outros? 
 
A prefeitura violou os seguintes princípios: 
 
Legalidade: Instituiu tributos por decreto quando deveria ter feito por Lei. 
 
Anterioridade Nonagesimal: Implementou o tributo de forma imediata, sem respeitar 
o prazo mínimo de noventa dias. 
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Não-Confisco: Aplicou uma multa exorbitante e desproporcional, violando o princípio 
de que tributos não devem ter caráter confiscatório. 
 
Capacidade Contributiva e Isonomia: O §2º do artigo 2º prevê tratamento desigual, o 
que é incompatível com a equidade tributária. 
 
O ente federativo não pode optar por um princípio em detrimento de outro. 
 
d) A alteração do prazo de pagamento deve respeitar o princípio da 
anterioridade? Em qual o critério da Regra-Matriz de Incidência figura o prazo para 
pagamento do tributo? (Vide anexos XV, XVI e XVII). 
 
Não. A Súmula Vinculante nº 50 estabelece que "Norma legal que altera o prazo de 
recolhimento de obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridade." Além 
disso, os anexos indicados sustentam no mesmo sentido. 
 
O prazo para pagamento do tributo está incluído no critério temporal da Receita de 
Multas e Impostos (RMIT), conforme estipulado no artigo 5º do decreto 
correspondente.