Excelência e Qualidade no Setor Público

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Excelência e Qualidade no Setor Público
1. Conceitos Iniciais
 
Antes de adentrarmos especificamente no assunto sobre a gestão da qualidade no setor público brasileiro,
vale destacar os estudos de Swiss (1992) sobre um contexto geral de implementação desse tipo de gestão
nas organizações públicas.
 
O autor destaca quatro problemas principais que surgem quando da tentativa de implementação de técnicas
de gerenciamento da qualidade no setor público: 
1. definição de consumidor: as definições específicas de nicho mercado, aplicadas no setor privado,
habilitando as empresas à clara definição de consumidores, possuem diversos sentidos no setor
público. Ou seja, um nicho no setor público pode ter diferentes grupos de potenciais consumidores
com objetivos conflitivos.
2. serviços x produtos: dentre outras especificidades, os serviços são mais dependentes do trabalhador
que está diretamente envolvido em sua oferta, dificultando, assim, a uniformidade de resultados.
3. foco nos insumos e nos processos: tendência dos programas de qualidade total forçarem o
estabelecimento de medidas de desempenho. Como medidas de resultado no setor público são
problemáticas, há a tendência de enfatizar mais os processos, ou seja, os meios, e não os fins.
4. cultura governamental: a falta de uma cultura forte nas organizações do setor público, causada
principalmente pela elevada rotatividade nas posições hierárquicas mais altas. Isso porque os cargos
mais elevados no setor público envolvem, geralmente, indicações políticas, acompanhando
temporalmente o mandato dos indicadores aos cargos. O autor destaca que programas de
gerenciamento da qualidade dependem de uma cultura organizacional forte, implicando um
comprometimento de longo prazo dos administradores situados nos mais altos níveis da hierarquia
organizacional.
Pois bem, feita essa análise prática, partimos agora para um contexto mais teórico. De pronto, reforça-se que
não há uma definição constitucional ou legal para serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do
Poder Executivo Federal e de natureza doutrinária.
 
Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem critérios e correntes doutrinárias para a
definição de serviços públicos. Vejamos os principais:
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a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o serviço público é aquele prestado de forma direta
pelo Estado.
 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma indireta por particulares, exemplo das
concessionárias, logo, o presente critério não estabelece uma boa definição de serviço público. Por esse
motivo, é pouco aceito nos dias atuais.
b) Material ou essencialista: de acordo com tal critério, é a natureza da atividade que determina o
enquadramento de uma atividade como serviço público. Será público todo serviço que tenha por objetivo
a satisfação de necessidades coletivas essenciais e não secundárias.
 
Esse é o critério adotado pela corrente essencialista, a qual se propõe identificar um núcleo relativo à
natureza da atividade que leve à classificação de uma atividade como serviço público. De acordo com tal
critério, pouco importa se o serviço está previsto ou não em norma, prevalecendo o conteúdo.
 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes defensores,socorre-se de conceito muito restrito de
serviço público, deixando de lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados pelos servidores e os
serviços das loterias.Mesmo os serviços não essenciais (os ditos secundários) e os serviços
administrativos (os internos à Administração) podem ser classificados como serviços públicos. É tudo uma
questão de escolha política, como será visto a seguir.
c) Formal: por este critério, o Estado é o responsável por estabelecer quais atividades devem ou não ser
reconhecidas como serviços públicos. O Estado é que enquadra a atividade dentro de um sistema exorbitante
do comum, cercada por normas de Direito Público. É o critério adotado pela corrente formalista, e
que prevalece no Brasil.
 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido exclusivamente por normas de Direito Público. Há
serviços prestados em caráter essencialmente privado por meio de concessionárias, como é o caso da energia
elétrica e fornecimento de gás canalizado, havendo apenas derrogações (interferências parciais) pelo Direito
Público. É o que a doutrina costuma chamar de sistema híbrido (um tanto público, outro tanto privado).
Ainda, ressalta-se a existência de serviços de interesse público que, apesar de prestados por particulares, não
são propriamente serviços públicos. Não são sequer delegados pelo Estado. Logo, não são cercados  por
normas de Direito Público, nem mesmo em caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade pública, a
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exemplo da saúde e do ensino. São serviços autorizados pelo Estado, cabendo a este exercer o Poder de
Polícia sobre tais atividades.
 
Em suma, serviço público é toda a atividade prestada pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes,
regida predominantemente por normas de direito público, destinando-se a necessidades coletivas
essenciais ou secundárias, usufruídas diretamente ou não pelos usuários, remunerados por taxas ou
tarifas, conforme o caso.
 
No entendimento de Hely Lopes Meirelles, modernamente tem-se entendido o termo “serviço adequado”
como a síntese de cinco princípios que, independentemente das normas pertinentes, devem reger
obrigatoriamente todos os serviços públicos, quais
sejam: generalidade, permanência, eficiência, modicidade e cortesia. 
 
Nestes termos, o autor destaca que:
"(...) generalidade significa serviço para todos os usuários, indiscriminadamente; o
da permanência ou continuidade impõe serviços constantes, na área e período de
sua prestação; o da eficiência quer dizer serviços satisfatórios, qualitativa
e quantitativamente; o da modicidade significa preço razoável ao alcance de
seus destinatários; o da cortesia significa bom tratamento ao público". 
Após a definição e o entendimento geral do que vem a ser serviço público, iniciamos, agora, o tema
da qualidade nos serviços públicos. 
 
A gestão da qualidade é uma das tecnologias gerenciais possíveis de serem utilizadas na concepção de
Administração Pública Gerencial. Seus pontos fundamentais são: foco no cliente-cidadão; trabalho em
equipe; decisões baseadas em fatos e dados; e a busca constante da solução de problemas e da diminuição
de erros.
 
A gestão da qualidade remonta à época da técnica de "inspeção em massa"; num segundo momento, adota
a técnica de "controle estatístico de qualidade"; e, por fim, desse modelo de amostragem para a "gestão da
QualidadeTotal". Na gestão pela qualidade total, o controle é realizado de forma descentralizada em todos
os níveis da organização.
 
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Esse modelo de qualidade adotado na gestão pública é denominado MEGP - Modelo de Excelência em Gestão
Pública (GESPÚBLICA), similar ao modelo adotado na gestão privada pela FNQ - Fundação Nacional da
Qualidade.
 
O GESPÚBLICA insere-se em um contexto mais amplo de mudança de paradigma administrativo: da
administração burocrática para a administração gerencial. Esta abordagem renovou os paradigmas da
administração pública brasileira e exigiu, portanto, a busca de novos métodos e práticas de gestão.
 
O site do GESPÚPLICA (Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização) apresenta, em sua página
inicial, quatro principais instrumentos de gestão aplicáveis ao programa: Gestão de Processos, Simplificação
Administrativa, carta de Serviços ao Cidadão e Indicadores de Gestão.
 
O Guia de Gestão de Processos é o instrumento que orienta a modelagem e a gestão de processos voltados
ao alcance de resultados. A descrição envolve a reflexão acerca de características de validade dos produtos e
serviços prestados, de referências (normas e conhecimentos) observadas, de recursos consumidos e dos
insumos necessários à tomada de decisão com qualidade pelas pessoas e pelas instituições públicas.
Portanto, é o nosso gabarito.
 
O Guia “d” Simplificação Administrativa foi elaborado para auxiliar qualquer organização pública
interessada em simplificar seus processos e normas, eliminando exigências de rotinas que geram fluxos
desconexos na tramitação de documentos que não agregam valor ao serviço prestado pela organização e, por
consequência, pelo Estado.
 
A Carta de Serviços ao Cidadão é um documento elaborado por uma organização pública que visa informar
aos cidadãos quais os serviços prestados por ela, como acessar e obter esses serviços e quais são os
compromissos com o atendimento e os padrões de atendimento estabelecidos.
 
O Guia Referencial para Medição de Desempenho na Administração Pública trata-se de um referencial
metodológico que permitirá a governos (federal, estaduais e municipais), áreas ou domínios de políticas
públicas, conjuntos de organizações, organizações públicas e suas unidades definirem e mensurarem seu
desempenho – assumindo-se que este é um primeiro e decisivo passo para a gestão do desempenho,
possibilitando sua pactuação, avaliação e divulgação em momentos posteriores.  
 
Para que a adoção de um modelo de excelência específico para a gestão pública considere os princípios,
conceitos e linguagem que caracterizam a natureza pública das organizações e que impactam na sua gestão,
deve-se entender, respeitar e considerar os principais aspectos inerentes à natureza pública das organizações
e que as diferenciam das organizações da iniciativa privada.
 
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Conforme o Instrumento Para Avaliação da Gestão Pública (Brasil, 2009), diversas características inerentes à
natureza pública diferenciam as organizações da administração pública das organizações da iniciativa
privada:
Enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela autonomia da vontade privada, as
organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela obrigação da
continuidade da prestação do serviço público.
O controle social é requisito essencial para a administração pública contemporânea em regimes
democráticos, o que implica em garantia de transparência de suas ações e atos e na institucionalização
de canais de participação social, enquanto que as organizações privadas estão fortemente orientadas
para a preservação e proteção dos interesses corporativos (dirigentes e acionistas).
A administração pública não pode fazer acepção de pessoas, deve tratar a todos igualmente e com
qualidade. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por outro lado, as
organizações privadas utilizam estratégias de segmentação de “mercado”, estabelecendo diferenciais
de tratamento para clientes preferenciais.
As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir a sustentabilidade do negócio.
A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento
sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma eficiente.
A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições compulsórias de
cidadãos e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a
produção do bem comum. A atividade privada é financiada com recursos de particulares que têm
legítimos interesses capitalistas.
A administração pública tem como destinatários de suas ações os cidadãos, sujeitos de direitos, e a
sociedade, demandante da produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A iniciativa
privada tem como destinatários de suas ações os “clientes” atuais e os potenciais.
O conceito de partes interessadas no âmbito da administração pública é ampliado em relação ao
utilizado pela iniciativa privada, pois as decisões públicas devem considerar não apenas os interesses
dos grupos mais diretamente afetados, mas, também, o valor final agregado para a sociedade.
A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e deveres para a sociedade, assim,
as suas decisões e ações normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em áreas
sensíveis. O Estado é a única organização que, de forma legítima, detém este poder de constituir
unilateralmente obrigações em relação a terceiros.
A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto que a iniciativa privada pode fazer
tudo que não estiver proibido por lei. A legalidade fixa os parâmetros de controle da administração e
do administrador, para evitar desvios de conduta.
Maximiano (1997) define a qualidade em diferentes abordagens, conforme exposto abaixo:
 
Abordagens Definições de qualidade
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Excelência
O melhor que se pode fazer; o padrão mais
elevado de desempenho.
Valor
Ter mais atributos; usar materiais ou serviços
raros, mais caros.
Especificações Definição de como o produto ou serviço deve ser.
Conformidade
O produto ou serviço deve estar de acordo com as
especificações do projeto.
Regularidade Os produtos ou serviços devem ser idênticos.
Adequação ao uso Qualidade de projeto e ausência de deficiência.
 
2. Evolução Histórica dos Programas de Qualidade no Brasil
 
Os programas de qualidade e de excelência na gestão pública brasileira alinham-se aos pressupostos da
teoria da administração científica. Isso porque os conceitos iniciais de qualidade evoluíram a partir da
Revolução Industrial (1750-1830), ganhando novas ideias com o término da Segunda Guerra Mundial (1945).
O conceito de qualidade, inicialmente restrito à inspeção das etapas de produção na teoria científica,
expande-se para incluir a gestão de todos os aspectos da qualidade relativos a processos e pessoas,
tanto dentro como fora da organização.
 
Desde os princípios do pensamento científico de Taylor até os dias atuais, diversas e consideráveis melhorias
aconteceram nos métodos de gestão. Isso se deu pela necessidade, cada vez mais evidente, de se prestar
serviços de qualidade para clientes cada vez mais exigentes.
 
No contexto nacional, no ano de 1956, o Presidente Juscelino Kubitscheck cria a Comissão de
Simplificação Burocrática, tentando prescrever, pela harmonização de arranjos organizacionais e objetivos
de desenvolvimento, o que parece o início de uma adequaçãoà gestão da qualidade.
 
Em 1979, com o Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979, institui-se o Programa Nacional de
Desburocratização, destinado a dinamizar e simplificar o funcionamento da Administração Pública Federal.
No entanto, a qualidade e a produtividade no setor público brasileiro são, de fato, evidenciadas a partir da
abertura do mercado no final da década de 80.
 
Em 1990, cria-se o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade – PBQP e o Subcomitê da
Administração Pública, embrião dos Programas de Qualidade no Serviço Público.
 
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No ano de 1995, juntamente com a Reforma do Estado, cria-se o Programa da Qualidade e Participação
na Administração Pública - QPAP, apresentando um foco em ferramentas e o início de uma política pública
de qualidade para o aparelho do Estado.
 
Em 1997, o QPAP aproxima-se da então FPNQ (Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade),
permitindo os contatos iniciais com os Critérios de Excelência em Gestão e os primeiros passos na adaptação
da metodologia para o setor público.
 
Em 1999, cria-se o Programa da Qualidade no Serviço Público - PQSP, agregando as experiências dos
programas anteriores e o foco no atendimento ao cidadão, com pesquisa de satisfação dos usuários dos
serviços públicos, o lançamento de Padrões de Atendimento ao Cidadão e a implementação de unidades de
atendimento integrado - os Serviços de Atendimento ao Cidadão (SAC’s).
 
Em 2005, pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, o Governo federal lança o Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA, unificando o Programa da Qualidade com
o Programa Nacional de Desburocratização.
 
Segundo Pereira (1999), a Gestão pela Qualidade Total (Total Quality Control) foi a principal estratégia de
gerenciamento da Reforma do Estado de 1995. O controle de qualidade total é uma estratégia empresarial
particularmente adequada ao gerenciamento público, por adotar vários critérios de excelência além da
simples taxa de lucros, que, por definição, não existe no governo.
 
No início da década de 90, houve uma primeira tentativa de introdução da gestão pela qualidade na
administração federal brasileira. Formou-se um grupo de fortes adeptos dessa estratégia, mas a tentativa
falhou, porque as diferenças entre as administrações públicas e privadas não haviam sido bem definidas e,
mais particularmente, porque a tentativa não se inseria num modelo global de reforma. Aos altos
funcionários faltava a autonomia necessária para adotar os meios mais adequados de alcançar os resultados
desejados.
 
Dentro do contexto da Reforma Gerencial de 1995, a gestão pela qualidade total ganhou vida nova. As
diferenças são claras: enquanto a administração privada é uma atividade econômica controlada pelo
mercado, a administração pública é um empreendimento político, controlado politica-mente. Na empresa
privada, o sucesso significa lucros; na organização pública, significa o interesse público. Anda assim, é
possível transferir os instrumentos de gerenciamento privado para o setor público, mas de forma
limitada, é claro.
 
Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competição administrada, colocar o foco no
cliente, mas a descentralização envolve o controle democrático, os resultados desejados devem ser decididos
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politicamente, quase-mercados não são mercados, o cliente não é apenas cliente, mas um cliente-cidadão
revestido de poderes que vão além dos direitos do cliente ou do consumidor.
 
Com a explicitação dessas diferenças e o aumento da autonomia e da responsabilização que os dirigentes
estão assumindo no âmbito da reforma, o controle de qualidade na administração pública ganhou
legitimidade e tornou-se a estratégia gerencial oficial para a implementação da reforma (PEREIRA, 1999).
3. Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública – QPAP (1995)
 
O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública foi o principal instrumento de
aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado, propondo-se a introduzir no Setor Público as
mudanças de valores e comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda,
viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à sua maior eficiência e
eficácia.
 
Os termos Qualidade e Participação definem, respectivamente, a orientação e a ênfase que se desejava dar
às ações que seriam desenvolvidas pelo Programa.
 
A estratégia de implementação do Programa observava os princípios e as diretrizes da “Qualidade”,
interpretados e aplicados segundo a ótica da Administração Pública. A ênfase na “Participação” representava
o envolvimento de todos os servidores, independentemente de nível, cargo ou função, com a melhoria do
serviço público, e o compromisso de cooperação entre gerentes e gerenciados com a busca de solução dos
problemas, com o aperfeiçoamento contínuo e com a satisfação dos clientes internos e externos da
organização.
 
A implantação de programa de qualidade no setor público apresenta certas especificidades decorrentes da
natureza da atividade pública que desaconselham a mera reprodução das diretrizes e ações adotadas em
programas similares no setor privado. Isso se explica pelo fato de que as políticas voltadas para a qualidade
no setor privado referem-se a metas de competitividade, enquanto no setor público a meta é a busca de
excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível., dentre outras diferenças
demonstradas anteriormente.
 
São princípios do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública:
 
Princípios do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública
1
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Satisfação do Cliente
Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir os seus
clientes internos e externos - que são os demais órgãos e entidades
públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos – que
representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública,
estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a
superação das suas expectativas.
Envolvimento de Todos os Servidores
A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional devem
envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso com a
melhoria contínua da Administração Pública.
Gestão Participativa
A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja:
• pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de
seus processos de trabalho;
• estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• dissemina informações organizacionais;
• compartilha desafios;
• coloca a decisão o mais próximo possível da ação.
Gerência de Processos
O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto
significa:
• identificar e analisar os processos da organização;
• estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses processos;
• avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes;
• normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos
processos.
Valorização do Servidor Público
A valorização do servidor público (cliente interno) é uma garantia ao
cumprimento da missão da Administração Pública de atender com
qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. A valorização será
função:
• da conscientização, pelo servidor, do sentido e do valor de sua
missão;
• da profissionalização do serviço público;
• da avaliação do desempenho por resultados, a partir de objetivos
bem definidos;
• do reconhecimento do mérito.
Constância de Propósitos
A alta administração tem o deverindelegável de estabelecer e
compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo que
permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O
planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema
de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório.
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Melhoria Contínua
A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está alicerçada no
estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de
novos desafios.
Não aceitação de erros
O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura de
uma organização pública de qualidade. O desconforto com o erro e o
combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização
deste princípio.
 
As diretrizes estratégicas que orientam as ações do Programa da Qualidade e Participação na Administração
Pública são:
 
Diretrizes estratégicas do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública
Descentralização das ações com coordenação estratégica centralizada
Compromisso dos órgãos e das entidades públicas formalizado por instrumento adequado
(Compromisso de Resultado)
Compatibilização entre as políticas de reestruturação organizacional e as de modernização da gestão
Comparatividade dos resultados de Qualidade e Participação alcançados pelas organizações públicas
Direcionamento das ações para as atividades-fim das organizações, objetivando atingir diretamente o
cliente
Visibilidade e Seletividade
Produção de resultados, principalmente em termos de redução de custos
 
4. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA
 
O GESPÚBLICA  é uma política formulada a partir da premissa de que a gestão de órgãos e entidades
públicos pode e deve ser excelente e ser comparada com padrões internacionais de qualidade em
gestão, mas não pode nem deve deixar de ser pública. A qualidade da gestão pública tem que ser
orientada para o cidadão, e desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado pelos princípios da
impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
 
O Decreto nº 5.378/2005, que instituiu o Programa Nacional (e não apenas Federal) de Gestão Pública e
Desburocratização - GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização, apresenta como finalidade do GESPUBLICA a missão de contribuir para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País.
 
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Ainda, o art. 2º diz que o GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e implementação de medidas
integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no
plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à
aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais. Para isso, são seus objetivos:
I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências
constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, implementação
e avaliação das políticas públicas;
III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos,
relativamente aos resultados da ação pública;
IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a
adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e
V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética.
O órgão responsável pela formulação do planejamento das ações do GESPÚBLICA, bem como pela
coordenação e avaliação da execução dessas ações, é o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão
Pública e Desburocratização, instituído no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
que terá a seguinte composição:
I - um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que o coordenará; e
II - um representante da Casa Civil da Presidência da República.
O Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão indicará quinze órgãos ou entidades da
administração pública, com notório engajamento em ações ligadas à qualidade da gestão e à
desburocratização, cujos representantes integrarão o Comitê Gestor. Esses membros, titulares e suplentes,
serão indicados pelos dirigentes dos órgãos ou entidades representados e designados pelo Ministro de
Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão.
 
O mandato dos membros do Comitê Gestor será de dois anos, permitida a recondução.
III - representantes de órgãos e entidades da administração pública, assim como de entidades privadas
com notório engajamento em ações ligadas à qualidade da gestão e à desburocratização, conforme
estabelecido pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Segundo o art. 5º, a participação dos órgãos e entidades da administração pública no GESPÚBLICA dar-se-á
mediante adesão ou convocação.
 
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Considera-se adesão o engajamento voluntário do órgão ou entidade da administração pública no alcance da
finalidade do GESPÚBLICA, que, por meio da auto-avaliação contínua, obtenha validação dos resultados da
sua gestão.
 
Considera-se convocação a assinatura por órgão ou entidade da administração pública direta, autárquica ou
fundacional, em decorrência da legislação aplicável, de contrato de gestão ou desempenho, ou o
engajamento no GESPÚBLICA, por solicitação do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão,
em decorrência do exercício de competências vinculadas a programas prioritários, definidos pelo Presidente
da República.
 
Poderão participar, voluntariamente, das ações do GESPÚBLICA pessoas e organizações, públicas ou
privadas. A atuação voluntária das pessoas é considerada serviço público relevante, não remunerado.
 
Segundo a Secretaria de Gestão (SEGES) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Programa
tem como principais características o fato de ser:
essencialmente público – orientado ao cidadão e respeitando os princípios constitucionais da
impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência;
contemporâneo – alinhado ao estado-da-arte da gestão;
voltado para a disposição de resultados para a sociedade – com impactos na melhoria da qualidade
de vida e na geração do bem comum; e
federativo – com aplicação a toda a administração pública, em todos os poderes e esferas do governo.
Essa última característica foi reforçada, recentemente, pelo GesPública, com a edição da Agenda Comum
de Gestão Pública União - Estados. Esse documento tem a finalidade de estabelecer diretrizes e prioridades
de investimento no campo do fortalecimento da gestão pública, construídas em conjunto, entre o
Governo Federal e os Governos Estaduais e promover a colaboração institucional intra e intergovernamental.
 
São objetivos da Agenda de Gestão Pública União - Estados:
a) melhorar a qualidade dos serviços públicos disponibilizados aos cidadãos e ao setor produtivo;
b) melhorar a eficiência e a qualidade do gasto público no curto e longo prazo; 
c) ampliar a capacidade de governança na implementação de políticas públicas;
d) instrumentalizar as instâncias de participação social, contribuindo para que os cidadãos se tornem
efetivamente partícipes na atividade pública; 
e) contribuir para a realização dos investimentos públicos que visem acelerar a competitividade
nacional; e
f) promover a inovação e a gestão do conhecimento, assim como o seu compartilhamento entre as
esferas de governo, a sociedade e o mercado.
4.1. Fundamentos de excelência gerencial
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A grande ênfase do GESPÚBLICA no processo de avaliação é a descrição de “COMO” determinada prática ou
processo pode ser colocada em prática.
 
Inicialmente, vejamos alguns diferencias entre a gestão privada e a pública.
 
1. Enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela autonomia da vontade privada, os
órgãos ou entidades públicos são regidos pela supremacia do interesse público e pela obrigação da
continuidade da prestação do serviço público, tratando a todos igualmente e com qualidade.
2. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por outro lado, as
organizações privadas utilizam estratégias de segmentação de “mercado”, estabelecendo diferenciais
de tratamento para clientes preferenciais.
3. As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir a sustentabilidade do
negócio. A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o
desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma
eficiente.
4. A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições compulsórias de
cidadãos e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a
produção do bem comum. A atividade privada é financiada com recursos de particulares que têm
legítimos interesses capitalistas.
5. A administração pública tem como destinatários de suas ações cidadãos, sociedade e partes
interessadas, demandantes da produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A
iniciativa privada tem como destinatários de suas ações os “clientes” atuais e os potenciais.
6. O conceito de partes interessadas no âmbito da administração pública é ampliado em relação ao
utilizado pela iniciativa privada, pois as decisões públicas devem considerar não apenas os interesses
dos grupos mais diretamente afetados, mas, também, o valor final agregado para a sociedade.
7. A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e deveres para a sociedade,
assim, as suas decisões e ações normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em
áreas sensíveis. O Estado é a única organização que, de forma legítima, pode definir unilateralmente
obrigações em relação a terceiros.
 
Integram a base de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública os seguintes fundamentos
constitucionais:
 
Legalidade
 
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O princípio da legalidade representa a supremacia da dimensão política (legislativa) sobre a dimensão
técnica (executiva e judicante).
 
Em decorrência do princípio da legalidade, somente a lei pode delegar competências e poderes à
Administração Pública e aos seus agentes públicos; criar ou extinguir competências estatais; ministério ou
órgão da Presidência da República diretamente subordinado ao Chefe do Poder Executivo; cargos ou funções
públicas (CF, art. 48).
 
A Administração Publica não tem liberdade nem vontade que não as concedidas e determinadas pela
Constituição e pela lei e, nesse caso, são matérias de sua discrição apenas as estratégias, mecanismos e
instrumentos a serem adotados na aplicação da lei, no objetivo de conseguir os seus plenos efeitos, na forma
mais eficiente possível.
 
Princípio da Separação entre os Poderes
 
O Estado Brasileiro é dotado de poder uno e soberano, atribuído ao povo e em seu nome exercido (CF, art. 1º).
No entanto, para garantir a Ordem Democrática, a Constituição prevê a sua tripartição, a fim de que as
funções políticas, judicantes e executivas sejam exercidas por instâncias e agentes diversos, de forma
independente, ainda que harmônica. (CF, art. 2º).
 
Essa segregação de poderes deve ser observada no processo do arranjo institucional das estruturas do
aparelho do Estado, em todos os níveis organizacionais, de forma que a mesma instituição ou o mesmo
agente público não acumule competências ou poderes de formulação, de julgamento e de execução, em sua
área de atuação.
 
Orientação fundamental à consecução dos objetivos da República Federativa do Brasil
 
 
A principal finalidade da Administração Pública é alcançar os objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil - de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização; de reduzir as desigualdades e de promover o bem de todos, sem preconceitos
(CF, art. 3º). Esses objetivos devem orientar toda a sua atuação.
 
Princípio da centralidade dos direitos individuais e sociais
 
As atividades estatais na área de provimento dos direitos sociais exigem estruturas e processos ágeis e
flexíveis; permeáveis a mecanismos de gestão de resultados e controle social; e abertos a mecanismos de
articulação e colaboração com a sociedade civil sem fins lucrativos.
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Princípio da descentralização federativa
 
A descentralização federativa implica compartilhamento de responsabilidades entre as três esferas de
governo na execução das políticas públicas.
 
No arranjo institucional das estruturas do Poder Executivo e na prospecção de seus processos finalísticos e de
apoio, a orientação constitucional à descentralização federativa implica buscar a revisão das competências e
das estruturas organizacionais dos órgãos e entidades da administração direta e indireta com o objetivo de
verificar se não existem competências que estejam sendo desempenhadas pela esfera federal que não
deveriam ser transferidas para as esferas estaduais e municipais.
 
Princípio da participação social na governança das instituições
 
A Constituição Federal prevê o hibridismo de práticas representativas e participativas, quando essa dispõe
que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes (democracia representativa)
ou diretamente (por meio de uma democracia participativa).
 
É necessário o fortalecimento da participação social nos processos de formulação, acompanhamento,
avaliação e controle de políticas públicas, especialmente, nas áreas de prestação de serviços sociais diretos à
população.
 
Funcionamento em rede e parceria com a sociedade civil
 
 
Constitui clara orientação constitucional, especialmente no Título VIII, que trata da Ordem Social, o
estabelecimento de parcerias entre o Estado e a Sociedade Civil, por meio da ação articulada, complementar
ou concorrente, no provimento de serviços de interesse social. É importante fortalecer as relações de
cooperação, dentro de um espírito de confiança mútua entre os agentes estatais e privados.
 
Os princípios da administração pública brasileira
 
 
Em se tratando de gestão do Estado, é essencial acrescentar, ainda, os princípios constitucionais específicos
para a administração estabelecidos no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil: “a
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência”.
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Ainda, são listados pelo Gespública como fundamentos da Gestão Pública Contemporânea:
 
 
Pensamento sistêmico
Entendimento das relações de interdependência entre os diversos
componentes de uma organização, bem como entre a organização
e o ambiente externo, com foco na sociedade.
 
Como este conceito é colocado em prática?
As organizações são constituídas por uma complexa combinação derecursos humanos e organizacionais, cujo desempenho pode afetar,
positiva ou negativamente, a organização em seu conjunto.
As organizações públicas são vistas como sistemas vivos, integrantes
de ecossistemas complexos que devem interagir com o meio e se
adaptar. Assim, é importante que o seu sistema de gestão seja
dinâmico e capaz de contemplar a organização como um todo para
rever e consolidar os seus objetivos e suas estratégias, observando o
alinhamento e a interconexão dos seus componentes, ou seja, a
consistência entre os seus objetivos, planos, processos, ações e as
respectivas mensurações.
Como sistemas vivos, as organizações precisam aprender a valorizar
as redes formais com cidadãos-usuários, interessados e parceiros,
bem como as redes que emergem informalmente, entre as pessoas
que as integram, e destas com pessoas de outras organizações e
entidades.
Dessa forma, o pensamento sistêmico pressupõe que as pessoas da
organização entendam o seu papel no todo (as inter-relações entre os
elementos que compõem a organização – a dimensão interna e a
dimensão externa).
Aprendizado organizacional
Busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento,
individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação
e compartilhamento de informações e experiências.
Como este conceito é colocado em prática?
Na medida em que a organização busca de maneira estruturada,
específica e proativa, o conhecimento compartilhado, incentiva a
experimentação, utiliza o erro como instrumento pedagógico,
dissemina suas melhores práticas, desenvolve soluções e implementa
refinamentos e inovações de forma sustentável, coloca em prática o
aprendizado organizacional.
Preservar o conhecimento que a organização tem de si própria, de sua
gestão e de seus processos é fator básico para a sua evolução.
Cultura da inovação
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Promoção de um ambiente favorável à criatividade, à
experimentação e à implementação de novas ideias que possam
gerar um diferencial para a atuação da organização.
Como este conceito é colocado em prática?
Buscar e desenvolver continuamente ideias originais e incorporá-las a
seus processos, produtos, serviços e relacionamentos, associado ao
rompimento das barreiras do serviço público antiquado e burocrático
de forma a otimizar o uso dos recursos públicos e produzir resultados
eficientes para a sociedade, são alternativas para tornar possível a
cultura da inovação.
Liderança e constância de propósitos
A liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela
orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e
melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma
aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas,
visando o desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção
de relações de qualidade e a proteção do interesse público. É
exercida pela alta administração, entendida como o mais alto
nível gerencial e assessoria da organização.
Como este conceito é colocado em prática?
A participação pessoal, ativa e continuada da alta administração é
fundamental para dar unidade de propósitos à organização. Seu papel
inclui a criação de um ambiente propício à inovação e ao
aperfeiçoamento constantes, à gestão do conhecimento, ao
aprendizado organizacional, ao desenvolvimento da capacidade da
organização de se antecipar e se adaptar com agilidade às mudanças
no seu ecossistema e de estabelecer conexões estratégicas.
A alta administração deve atuar como mentora, precisa ter visão
sistêmica e abrangente, ultrapassando as fronteiras da organização e
as restrições de curto prazo, mantendo comportamento ético e
habilidade de negociação, liderando pelo exemplo. A sua ação da
liderança deve conduzir ao cumprimento da missão e alcance da
visão de futuro da organização.
Orientação por processos e informações
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Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e
processos da organização que agreguem valor para as partes
interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de
ações devem ter como base a medição e análise do desempenho,
levando-se em consideração as informações disponíveis.
Como este conceito é colocado em prática?
Compreensão do processo como um conjunto de atividades inter-
relacionadas ou interativas que transformam insumos (entradas) em
produtos/serviços (saídas) com alto valor agregado.
Os fatos e dados gerados em cada um desses processos, bem como os
obtidos externamente à organização, se transformam em informações
que subsidiam a tomada de decisão e alimentam a produção de
conhecimentos. Esses conhecimentos dão à organização pública alta
capacidade para agir e poder para inovar.
A tomada de decisões e a execução de ações devem estar suportadas
por medição e análise do desempenho, levando-se em consideração
as informações disponíveis, além de incluir os riscos identificados.
As informações e dados definem tendências, projeções e causas e
efeitos e devem, portanto, subsidiar o planejamento, a avaliação, a
tomada de decisões e a implementação de melhorias.
A excelência em gestão pressupõe: obtenção e tratamento
sistemáticos de dados e informações de qualidade, alinhados às suas
necessidades; sistemas de informações estruturados e adequados; e
obtenção e uso sistemáticos de informações comparativas.
A orientação por processos permite planejar e executar melhor as
atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos
recursos de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução
de problemas, eliminação de atividades redundantes, aumentando a
produtividade.
A orientação por processos e informações implica postura pró-ativa
relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças
do ambiente – percepção dos sinais do ambiente e antecipação – com
vistas a evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta
rápida agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados
do exercício do poder de Estado.
Visão de futuro
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Indica o rumo de uma organização e a constância de propósitos
que a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à
capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê
coerência ao processo decisório e que permita à organização
antecipar-se às necessidades e expectativas dos cidadãos e da
sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores externos
que afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto
na sociedade.
Como este conceito é colocado em prática?
É na formulação das estratégias que a organização prepara-se para
colocar em prática sua Visão de Futuro.
O alcance dessa visão é o resultado da implementação dessas
estratégias sistematicamente monitoradas, levando em consideração
as tendências do ambiente externo, as necessidades e expectativas
das partes interessadas, os desenvolvimentos tecnológicos, os
requisitos legais, as mudanças estratégicas dos concorrentes e as
necessidades da sociedade, no sentido de readequá-las e redirecioná-
las, quando for o caso.
Assim, uma organização com Visão de Futuro pensa, planeja e
aprende estrategicamente, obtendo resultados de alto desempenho e
sustentáveis.
Geração de valor
Alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de
valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as
partes interessadas.
Como este conceito é colocado em prática?
Gerar valor para todas as partes interessadas visa aprimorar relações
de qualidade e assegurar o desenvolvimento da organização.
Ao agir desta forma a organização enfatiza o acompanhamento dos
resultados em relaçãoàs suas finalidades e às suas metas, a
comparação destes com referenciais pertinentes e o monitoramento
da satisfação de todas as partes interessadas, obtendo sucesso de
forma sustentada e adicionando valor para todas elas.
A geração de valor depende cada vez mais dos ativos intangíveis, que
atualmente representam a maior parte do valor das organizações
públicas.
Isto implica visão estratégica das lideranças para possibilitar à
sociedade a percepção da utilidade e da credibilidade da própria
organização.
Comprometimento com as pessoas
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Estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições
de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas
se realizem profissional e humanamente, maximizando seu
desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade
para desenvolver competências e de empreender, com incentivo e
reconhecimento.
Como este conceito é colocado em prática?
Pressupõe dar autonomia para atingir metas e alcançar resultados,
assumir riscos, criar oportunidade de aprendizado e desenvolvimento
de competência e reconhecendo o bom desempenho, criando
práticas flexíveis e produtivas para atrair e reter talentos, propiciando
um clima organizacional participativo e agradável.
Criar um ambiente flexível e estimulante à geração do conhecimento,
disseminando os valores e as crenças da organização e assegurando
um fluxo aberto e contínuo de informações é fundamental para que as
pessoas se motivem e atuem com autonomia.
Foco no cidadão e na sociedade
Direcionamento das ações públicas para atender, regular e
continuamente, as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na
condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços
públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado
exercido pelas organizações públicas.
Como este conceito é colocado em prática?
Os cidadãos usuários, atuais e potenciais, e a sociedade são sujeitos
de direitos e as organizações públicas têm obrigação de atender, com
qualidade e presteza, às suas necessidades e às suas demandas, de
forma regular e contínua.
Nesse sentido, a organização tem que alinhar as suas ações e os seus
resultados às necessidades e às expectativas dos cidadãos e da
sociedade e antecipar suas necessidades futuras o que implica
estabelecer um compromisso com a sociedade no sentido de fazer o
melhor no cumprimento da sua missão institucional considerando o
interesse público.
A administração pública tem o dever de garantir o direito dos
cidadãos de acesso dos serviços públicos de maneira contínua
(princípio da Continuidade do Serviço Público), com o objetivo de não
prejudicar o atendimento à população, particularmente no que se
refere aos serviços essenciais.
Desenvolvimento de parcerias
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Desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras
organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno
uso das suas competências complementares para desenvolver
sinergias.
Como este conceito é colocado em prática?
As organizações modernas reconhecem que no mundo de hoje - de
mudanças constantes e aumento da demanda - o sucesso pode
depender
das parcerias que elas desenvolvem.
Essas organizações procuram desenvolver maior interação,
relacionamento e atividades compartilhadas com outras
organizações, de modo a permitir a entrega de valor agregado a suas
partes interessadas por meio da otimização das suas competências
essenciais.
Essas parcerias podem ser com clientes, fornecedores, organizações
de cunho social, ou mesmo com competidores e são baseadas em
benefícios mútuos claramente identificados.
O trabalho conjunto dos parceiros, apoiado nas competências, no
conhecimento e nos recursos comuns, assim como o relacionamento
baseado
em confiança mútua, respeito e abertura facilitam o alcance dos
objetivos.
As parcerias são usualmente estabelecidas para atingir um objetivo
estratégico ou entrega de um produto ou serviço, sendo formalizadas
por um determinado período e envolvem a negociação e o claro
entendimento das funções de cada parte, bem como dos benefícios
decorrentes.
Gestão participativa
Estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta
administração que busque o máximo de cooperação das pessoas,
reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um
e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de
conseguir a sinergia das equipes de trabalho.
Como este conceito é colocado em prática?
Uma gestão participativa é implementada dando-se às pessoas
autonomia para o alcance de metas e cobrando a cooperação, o
compartilhamento de informações e a confiança para delegar. Como
resposta, as pessoas tomam posse dos desafios e dos processos de
trabalho dos quais participam, tomam decisões, criam, inovam e
geram um clima organizacional saudável.
 
Reproduzido o quadro acima, vamos esquematizar as definições para cada fundamento do Modelo de
Excelência em Gestão Pública:
 
Fundamento Definição
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Pensamento sistêmico
Entendimento das relações de interdependência entre os diversos
componentes de uma organização, bem como entre a organização e o
ambiente externo, com foco na sociedade.
Aprendizado organizacional
Busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento,
individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e
compartilhamento de informações e experiências.
Cultura da inovação
Promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação
e à implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial
para a atuação da organização.
Liderança e constância de propósitos
A liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela
orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria
dos resultados organizacionais e deve atuar de forma aberta,
democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o
desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de
qualidade e a proteção do interesse público. É exercida pela alta
administração, entendida como o mais alto nível gerencial e
assessoria da organização.
Orientação por processos e informações
Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos
da organização que agreguem valor para as partes interessadas,
sendo que a tomada de decisões e a execução de ações devem ter
como base a medição e análise do desempenho, levando-se em
consideração as informações disponíveis.
Visão de futuro
Indica o rumo de uma organização e a constância de propósitos que a
mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à capacidade de
estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo
decisório e que permita à organização antecipar-se às necessidades e
expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a
compreensão dos fatores externos que afetam a organização com o
objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade.
Geração de valor
Alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor
tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes
interessadas.
Comprometimento com as pessoas
Estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de
melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se
realizem profissional e humanamente, maximizando seu
desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para
desenvolver competências e de empreender, com incentivo e
reconhecimento.
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Foco no cidadão ena sociedade
Direcionamento das ações públicas para atender, regular e
continuamente, as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na
condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços públicos e
destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas
organizações públicas.
Desenvolvimento de parcerias
Desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras
organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno
uso das suas competências complementares para desenvolver
sinergias.
Gestão participativa
Estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta
administração que busque o máximo de cooperação das pessoas,
reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e
harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir
a sinergia das equipes de trabalho.
4.2. Visão sistêmica do Modelo de Excelência em gestão Pública 2014
 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública é um sistema constituído de oito partes integradas e interativas,
que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar as organizações
públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de excelência em gestão. 
 
 
Na Figura acima, as oito dimensões estão distribuídas em quatro blocos.
 
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O primeiro é o bloco do Planejamento, constituído pelas quatro primeiras dimensões do Modelo:
Governança, Estratégia e planos, Sociedade e Interesse público e Cidadania. Essas partes movem a
organização e lhe dão direcionalidade.
 
O segundo bloco é o da Execução e se constitui pelas dimensões Pessoas e Processos. Esses dois elementos
representam o centro prático da ação organizacional e transformam finalidade e objetivos em resultados.
 
O terceiro bloco, de Resultados, representa o controle, pois apenas pelos resultados produzidos pela
organização é possível analisar a qualidade do sistema de gestão e o nível de desempenho institucional.
 
O quarto bloco, de Informação e conhecimento, representa a inteligência da organização. Este bloco dá ao
órgão/entidade capacidade de corrigir, melhorar ou inovar suas práticas de gestão e, consequentemente, seu
desempenho.
4.3. Visão sistêmica do Modelo de Excelência em gestão Pública 2014
 
O MEGP organiza a gestão com alto desempenho institucional e excelência gerencial e subsidia a promoção
da melhoria da Gestão do órgão/entidade pública. 
 
Dimensão Governança
 
 
Governança pode ser entendida como o exercício de autoridade, controle, gerenciamento e poder de
governo. É a maneira pela qual o poder é exercício no gerenciamento dos recursos econômicos, políticos e
sociais para o desenvolvimento do país. Está, portanto, relacionada à capacidade de implementação das
políticas públicas, em seus aspectos políticos, técnicos, financeiros e gerenciais.
 
Esta dimensão implica a capacidade institucional de orientar-se em direção ao cumprimento de sua
finalidade e competências institucionais, de forma a gerar valor para a sociedade e atuar em conformidade
com os parâmetros constitucionais e legais impostos à Administração Pública. A formulação e a
implementação de políticas públicas, em qualquer esfera de governo, requer o entendimento da realidade, a
identificação das causas críticas e as formulações sobre produtos e resultados que permitam a otimização do
uso dos recursos públicos escassos disponíveis.
 
A Governança está relacionada com a capacidade e as condições internas ao governo, para exercício de suas
competências e alcance de seus objetivos. Diz respeito aos recursos técnicos, tecnológicos, de infraestrutura,
de pessoal, entre outros de que dispõem as estruturas governamentais para formular, planejar e implantar as
políticas públicas, assim como acompanhar, avaliar e fiscalizar a sua execução e resultados obtidos. Sendo
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assim, é mais do que uma forma eficaz e eficiente de executar o ‘negócio governo’. Está relacionada à
legalidade e legitimidade, sendo mais do que valores estritamente empresariais. Governança pública é uma
atividade complexa que envolve o ‘governo’ de complexas redes sociais nos setores políticos.
 
A qualidade da governança está relacionada, também, à capacidade do sistema de liderança do órgão ou
entidade em atuar de forma coesa e orientada para o alcance dos objetivos institucionais, assim como de
envolver e motivar todos os servidores ou empregados do quadro de pessoal. Os líderes, na gestão pública de
excelência, devem orientar e direcionar o órgão ou entidade pública ao cumprimento de suas finalidades
legais – é deles o papel de promover a compreensão interna e externa sobre o papel institucional do órgão ou
entidade e garantir o seu desempenho, na estrita observância de suas competências, observadas as
orientações gerais e prioridades de governo.
 
Para tanto, é fundamental que a alta direção disponha e utilize métodos de coordenação, articulação e
supervisão para promover a internalização de valores e princípios da administração pública; a unidade de
objetivos e a ação integrada; a gestão dos principais riscos presentes na área de atuação do órgão ou
entidade; a transparência; a participação e o controle social e, especialmente, a eficiência administrativa.
 
São aspectos de excelência institucional, característicos da dimensão de governança:
a formação e a gestão de líderes;
a estruturação do processo decisório de forma a favorecer a decisão célere, concertada e
voltada para a geração de valor social;
a prática institucional de monitoramento e avaliação sistemáticos de seu desempenho, com
base em indicadores, com vistas ao contínuo reposicionamento do órgão ou entidade e
atualização da estratégia, a fim de melhor atender às demandas e aos desafios internos e
externos.
A dimensão governança amplia o conceito de liderança, adotado nas versões anteriores do MEGP - amplia as
dimensões e amplitudes do papel do órgão público e da sua capacidade de exercer a governança pública no
setor em que atua.
 
Dimensão Estratégia e Planos
 
Uma gestão pública de excelência deve contemplar processos formais de formulação e implementação da
estratégia, fundamentados no exercício de pensar o futuro e integrados ao processo decisório.
 
A estratégia deve atender aos objetivos e dispor de metas e planos articulados, para as unidades internas.
Deve ser formulada a partir da prospecção dos resultados institucionais que se espera alcançar, considerados
os recursos internos e externos; assim como os fatores intervenientes, especialmente aqueles que possam
representar riscos ou oportunidades ao desempenho organizacional.
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São requisitos de relevância para a excelência do processo de definição e implementação da estratégia:
identificação de possíveis parcerias com agentes públicos e privados e potenciais conflitos de
atuação;
o conhecimento dos pontos fortes e das oportunidades de melhoria do próprio desempenho
institucional;
as necessidades de investimento e inovação de forma a atender requisitos específicos do setor
em que atua;
o alinhamento ao Plano Plurianual;
o desdobramento da estratégia em planos específicos que atendam às outras dimensões do
sistema de gestão públicas; tais como plano de tecnologia; capacitação; melhoria e inovação
da capacidade de gestão; gestão patrimonial; gestão do conhecimento; gestão da
comunicação; e
a vinculação da programação orçamentária à estratégia.
Dimensão Público Alvo
 
 
Esta dimensão refere-se às práticas gerenciais direcionadas ao relacionamento do órgão/entidade com a
sociedade e abrange aimagem institucional, o conhecimento que a sociedade tem do órgão ou entidade e a
maneira como se relaciona com a sociedade e induz sua participação.
 
O MEGP contempla, em sua Dimensão Público Alvo, práticas direcionadas, entre outras:
à identificação e classificação dos públicos alvos e de suas necessidades e expectativas;
ao tratamento dessas necessidades e expectativas, inclusive no redesenho dos processos
institucionais, para a geração de resultados mais efetivos;
ao atendimento à Lei de Acesso à Informação;
à comunicação ao cidadão sobre os seus serviços e padrões de atendimento (Carta ao
Cidadão);
à manutenção de canais de comunicação acessíveis e adequados aos perfis de seus públicos
alvos;
ao gerenciamento da qualidade do atendimento ao público;
ao tratamento das solicitações, reclamações e sugestões;
ao fortalecimento das relações com a sociedade, inclusive por meio de instrumentos de
pesquisa, ausculta e concertação.
O critério também analisa a imagem e o conhecimento mútuo existente entre o órgão/entidade e o público. O
processo é uma proposta para democratizar a administração pública, valorando a legitimidade, a
participação da sociedade e as consultas aos usuários cidadãos.
 
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Dimensão Interesse Público e Cidadania
 
 
A Dimensão Interesse Público e Cidadania diz respeito à observância do interesse público e ao regime
administrativo e a participação e o controle social. 
 
Um sistema de gestão pública de excelência contempla, nesta Dimensão, práticas direcionadas, entre outras:
à identificação e avaliação dos principais aspectos sociais, econômicos e ambientais
relacionados à atuação do órgão ou entidade;
à capacidade de prevenir ou mitigar impactos adversos na sociedade ou no ambiente,
decorrentes de sua atuação;
à identificação da necessidade de atualização ou adequação da ordem constitucional/legal;
à conscientização das partes interessadas quanto à responsabilidade social e ambiental e à
sustentabilidade econômica;
à observância dos direitos alcançados por públicos específicos;
à análise dos resultados de auditorias internas e externas, para a identificação de riscos
institucionais;
à observância interna do regime administrativo imposto à atuação institucional;
à manutenção de mecanismos efetivos para a atuação pautada pela ética pública; e
ao estímulo à sociedade à participação e ao controle social.
Dimensão Informação e Conhecimento
 
A Dimensão representa a capacidade de gestão das informações e do conhecimento, especialmente a
implementação de processos gerenciais que contribuam diretamente para a seleção, coleta, armazenamento,
utilização, atualização e disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e seguras aos
usuários internos e externos, com o apoio da tecnologia da informação.
 
As informações podem ser relativas ao desempenho global institucional, aos seus processos internos,
especialmente aos finalísticos; aos públicos alvos; aos servidores e ao ambiente externo, especialmente aos
referenciais comparativos. O importante é que as informações estejam relacionadas a todas as partes
interessadas no desempenho institucional, bem como abordem os aspectos relevantes da área de atuação do
órgão/entidade, intrínsecos ou relativos à estratégia.
 
Além disso, a gestão pública de excelência deve contemplar a implementação de processos gerenciais que
objetivem a identificação, o desenvolvimento, a geração, a proteção e o compartilhamento do conhecimento.
 
Dimensão Pessoas
 
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A excelência da gestão pública pressupõe sistemas de trabalho estruturados, que considerem as
competências, os requisitos técnicos, tecnológicos e logísticos necessários para a execução dos processos
institucionais, de forma a cumprir as finalidades do órgão ou entidade. Inclui as adequadas estruturação e
alocação de cargos efetivos, funções e cargos em comissão; os padrões remuneratórios e a alocação interna.
São particularmente relevantes os investimentos em adequado dimensionamento da força de trabalho; em
gestão de competências institucionais e profissionais; e na estruturação de sistemas de remuneração e de
gestão do desempenho sintonizados com os paradigmas do gerenciamento por resultados.
 
Além disso, implica a existência de processos de capacitação e desenvolvimento dos servidores e da garantia
de um ambiente de trabalho humanizado, seguro, saudável e promotor do bem-estar, da satisfação e da
motivação dos agentes públicos.
 
Dimensão Processos
 
A Gestão pública de excelência exige processos finalísticos e de apoio adequadamente estruturados, a partir
da estratégia institucional, com base nos recursos disponíveis, nos requisitos dos públicos alvos e nas
possibilidades e limitações jurídico-legais.
 
O monitoramento e o controle dos processos devem induzir mecanismos de tratamento de não
conformidades e implantação de ações corretivas, melhoria dos processos e incorporação de inovações, de
forma a assegurar o permanente alto desempenho institucional.
 
Entre os processos finalísticos e de apoio, dos órgãos e entidades públicos, destacam-se, pela relevância do
investimento e aperfeiçoamento, os seguintes:
o atendimento ao público;
a gestão de parcerias com entidades civis;
a gestão financeira;
a gestão de suprimentos;
a gestão do patrimônio público.
Dimensão Resultados
 
De nada adianta o investimento nas sete primeiras dimensões se esse investimento não gerar os resultados
esperados para a sociedade, o mercado e o próprio setor público.
 
A Gestão orientada para Resultados é considerada uma poderosa ferramenta metodológica de
monitoramento e avaliação das ações dos governos em sistemas políticos democráticos.
 
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Avaliar os resultados obtidos nas ações de governo, respeitando as dimensões de eficiência, eficácia e
efetividade, permite aos agentes políticos estabelecer correções nos rumos dos seus processos de trabalho,
como também propicia oportunidades de desenvolver estratégias de acompanhamento aos cidadãos.
 
Abre-se um parêntese para informar que a auto avaliação dos referenciais propostos pelos Instrumentos
para Avaliação da Gestão Pública não tem o propósito de identificar o quanto a organização está melhor
ou pior em sua administração, comparativamente a outras organizações similares. Isso se dá pelo fato de
que a avaliação funciona como uma oportunidade de aprendizado sobre a própria organização e
também como instrumento de internalização dos princípios e práticas da excelência em gestão pública.
 
A avaliação é referenciada por um sistema de pontuação. Essa pontuação obtida visa determinar o estágio
de maturidade da gestão da organização sob duas dimensões: Processos Gerenciais e Resultados
Organizacionais.
 
Na dimensão de Processos Gerenciais são avaliados os fatores "Enfoque", "Aplicação", "Aprendizado" e
"Integração", assim definidos:
 - "Enfoque": refere-se ao grau em que as práticas de gestão da organização apresentam:
► Adequação – atendimento aos requisitos do critério, incluindo os métodos de controle, de
forma apropriada ao perfil da organização;
► Pro atividade – capacidade de se antecipar aos fatos, a fim de prevenir a ocorrência de
situações potencialmente indesejáveis e aumentar a confiança e a previsibilidade dos
processos.
- "Aplicação": refere-se ao grau em que as práticas de gestão da organização apresentam:
► Disseminação – implementação, horizontal e verticalmente, pelas áreas, processos,
produtos e/ou pelas partes interessadas, conforme pertinente ao critério, considerando-seo
perfil da organização;
► Continuidade – utilização periódica e ininterrupta.
- "Aprendizado": refere-se ao grau em que as práticas de gestão da organização apresentam:
► Refinamento – aperfeiçoamentos decorrentes do processo de melhorias, o que inclui
eventuais inovações, tanto incrementais quanto de ruptura.
- "Integração": refere-se ao grau em que as práticas de gestão da organização apresentam:
► Coerência – relação harmônica com as estratégias e objetivos da organização;
► Inter-relacionamento – implementação de modo complementar com outras práticas de
gestão da organização, onde apropriado;
► Cooperação – colaboração entre as áreas da organização e entre a organização e as suas
partes interessadas, onde pertinente, na implementação das práticas de gestão.
Na dimensão de Resultados Organizacionais são avaliados os fatores "Relevância", “Tendência” e “Nível
atual”, definidos conforme descrito abaixo:
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- "Relevância": refere-se à importância do resultado para determinação do alcance dos objetivos
estratégicos e operacionais da organização.
- "Tendência": refere-se ao comportamento dos resultados ao longo do tempo.
- "Nível atual": refere-se ao grau em que os resultados organizacionais apresentam: atendimento aos
requisitos das partes interessadas e comparação com o desempenho de outras organizações
consideradas como referenciais pertinentes.
(CESPE/AFC/TCU/2008) Na avaliação dos resultados da organização, deve ser especificado um prazo
mínimo para se estabelecer tendência; nesse caso, será considerada a variação consecutiva (melhoria
dos resultados) de forma sustentada, no mínimo, dos dois últimos períodos de tempo.
 
Comentários
 
Não se especifica nenhum prazo mínimo para se estabelecer tendência, entretanto, para o
Instrumento para Avaliação da Gestão Pública, será considerada a variação consecutiva (melhoria dos
resultados) de forma sustentada dos três últimos períodos de tempo (e não dois, como afirma o item). 
 
A frequência de medição deve ser coerente com o ciclo da prática de gestão medida, adequada para
apoiar as análises críticas e a tomada de ações corretivas e de melhoria.
 
Gabarito: Errado.
4.4. Ferramentas de Gestão (GESPÚBLICA)
 
Dentre as ferramentas de gestão propostas pelo GesPública encontramos a Carta de Serviços, que é um
documento elaborado por uma organização pública que visa informar aos cidadãos quais os serviços
prestados por ela, como acessar e obter esses serviços e quais são os compromissos com o atendimento e os
padrões de atendimento estabelecidos. A sua prática implica para a organização um processo de
transformação sustentada em princípios fundamentais - participação e comprometimento, informação e
transparência, aprendizagem e participação do cidadão. Esses princípios têm como premissas o foco no
cidadão e a indução do controle social.
Segundo a metodologia do GESPÚBLICA para elaboração da carta de serviços: 
  
A organização pública interessada em implantar a Carta de Serviços deverá constituir uma equipe de trabalho
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para coordenar o Projeto. Os integrantes da equipe devem ter conhecimento sobre os processos de
atendimento da organização. São descritos como perfil e atribuições dos integrantes da equipe de trabalho: 
Ter acesso à alta administração da organização.
Ter disponibilidade de tempo para participar das atividades relacionadas ao planejamento, elaboração
e divulgação da Carta de Serviços.
Ter acesso aos fluxos dos serviços de atendimento prestados pela organização.
Atuar diretamente com os servidores e colaboradores que executam as atividades de atendimento do
órgão ou unidade que vai divulgar os serviços - facilitador da implementação da Carta na organização.
Prover os insumos e condições necessárias ao cumprimento dos compromissos publicados na Carta de
Serviços visando a melhoria contínua dos serviços.
Monitorar o cumprimento dos compromissos com o atendimento firmados na Carta de Serviços.
Outra ferramenta de destaque é a Autoavaliação. Avaliar a gestão de uma organização pública significa
verificar o grau de aderência de seus processos gerenciais em relação ao Modelo de Excelência em Gestão
Pública, referencial do Programa Nacional da Gestão Pública e Desburocratização (GesPública).
 
Nessa avaliação são identificados os pontos fortes e as oportunidades de melhoria da organização. As
oportunidades podem ser consideradas como aspectos gerenciais menos desenvolvidos em relação modelo
e que, portanto, devem ser objeto das ações de aperfeiçoamento. Assim, o processo de avaliação é
complementado pelo planejamento da melhoria da gestão.
 
Quando realizada de forma sistemática, a avaliação da gestão funciona como uma oportunidade de
aprendizado sobre a própria organização e também como instrumento de internalização dos princípios e
práticas da excelência em gestão pública.
 
Cada organização conduz o seu processo de avaliação, utilizando os Instrumentos para Avaliação da Gestão
Pública de 1000 Pontos, de 500 Pontos ou de 250 Pontos, dependendo da experiência da organização em
avaliação da gestão e do nível de gestão atingido em avaliações anteriores.
 
Esse processo de avaliação é aplicável a todas as organizações públicas que desejarem avaliar seus sistemas
de gestão. Quando se tratar da primeira avaliação é recomendável a utilização do Instrumento para Avaliação
da Gestão de 250 Pontos. Quando a organização avaliar que o seu sistema de gestão atingiu um grau de
maturidade em relação ao Modelo da Excelência da Gestão Pública ela poderá optar por participar do
processo de reconhecimento e premiação à excelência do Prêmio Nacional da Gestão Pública.
5. O Paradigma do Cliente
 
O termo “paradigma” possui origem grega (paradeigma), significando modelo ou padrão.
 
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Corresponde a algo que serve de modelo ou exemplo para determinada situação. Em linhas gerais,
Abrucio (1997) escreve que a ideia de introdução da qualidade e excelência nos serviços públicos surge no
mesmo momento em que a gestão pública voltava suas atenções aos chamados clientes consumidores
(Consumerism).
 
A visão é de que para se garantir a qualidade do serviço público, é essencial o conhecimento das
necessidades daqueles destinatários (clientes) desses serviços: o cidadão. Portanto, a excelência na gestão
pública está centrada no modelo de administração pública gerencial.
 
O paradigma do cliente na esfera pública focaliza a ação do Estado no cidadão usuário. O Estado não vê o
usuário apenas como usuário de serviços públicos, mas como sujeito legítimo que exerce a cidadania e,
por consequência, o controle social.
 
Nos programas de qualidade, um usuário é qualquer pessoa que receba ou use o que é produzido por outro
funcionário, havendo na organização pública, assim como na privada, clientes internos e externos.
 
Ressalta-se, porém, que na visão do Estado nem todo cidadão será considerado um cliente; por exemplo,
os detentos de uma penitenciária não serão tratados como tal, já que nesse caso é a sociedade que se
formaliza como o cliente. Na tributação de impostos ocorre o mesmo raciocínio: a relação com o cidadão não
é de cliente, já que está em ação o poder de coerção estatal.
 
Observemos trecho do Caderno 4 (Cadernos MARE da Reforma do Estado), referente ao Programa da
Qualidade e Participação na Administração Pública (pags. 12 e 13), que relaciona, segundo a visão da
Reforma Gerencial, as diferenças entre o paradigma do cliente nas gestões privada e pública:
 
► as finalidades principais das atividades de caráterprivado são o lucro e a sobrevivência em um
ambiente de alta competitividade, enquanto os objetivos da atividade são imbuídas do ideal
democrático de prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum;
 
► a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse, enquanto no setor
público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever; 
 
► as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de competitividade no
sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado; enquanto no setor público, a meta é a
busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível;
► o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, pagando pelo serviço
recebido ou pelo produto adquirido; no setor público, o cliente atendido, paga indiretamente, pela via
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do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor do
tributo que recolhe;
 
► as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de
autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela.
 
O “paradigma do cliente” ganha destaque no livro de David Osborne e Ted Gaebler, “Reinventando o
governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público”. As concepções dos autores
era incorporar à gestão pública temas como a administração por objetivos, a quantificação do desempenho
através dos resultados, a busca da qualidade como método administrativo, a ênfase no cliente e a
transferência do poder aos cidadãos.
 
O dever de atender está cerceado pela presença de interesses burocráticos ou corporativos e contrapõe-se à
limitação dos recursos públicos, o que acaba por determinar a oferta de serviços que nem sempre satisfazem
a massa de clientes atendida.
 
O livro apresenta diversos exemplos indicando que a melhor resposta para tornar melhor um serviço
público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando
voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão
da eficiência como para o problema da transparência.
 
A interpretação inicial e mais radical desse conceito era de que as relações entre Estado e sociedade fossem
reduzidas apenas à relação entre fornecedor e cliente. Em que pese a expressão “cliente” ser amplamente
adotada e discutida na administração pública, vários autores propõe sua substituição pelo termo
“cidadão”, já que esse é mais amplo que aquela, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só
liberdade de escolher os serviços públicos.
 
Diversas abordagens são discutidas no âmbito do “paradigma do cliente”.
 
Uma delas é o painel dos cidadãos, uma forma de debate público de questões complexas entre cidadãos e
especialistas de determinada matéria. Em suma, um grupo de cidadãos é escolhido por sorteio para fornecer
sua opinião sobre uma questão de interesse público, cujo parecer seja levado em consideração no momento
dos debates parlamentares e tomadas de decisão governamentais. Assim, o painel do cidadão permite a
avaliação da qualidade dos serviços públicos.
 
Outra abordagem discutida é a identificação de nichos, que se refere à definição de consumidores
(cidadãos) com objetivos em conflitos. Isso significa a definição de políticas que atenderão às demandas
de um ou outro grupo de consumidores de serviços públicos. Segundo Swiss (1992), o governo possui
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obrigações que vão além dos interesses dos seus clientes diretos. Algumas vezes, em função da necessidade
de cumprir com suas obrigações públicas, ele tem de ser contrário às necessidades daqueles clientes e
proteger os interesses mais gerais de outros contribuintes.
6. Indicadores de Excelência e Qualidade
 
Avaliar nada mais é que medir o desempenho. Para que isso seja possível, é necessária a construção de
modelos específicos de mensuração do desempenho, os chamados "indicadores". Modelos são um conjunto
de indicadores relacionados.
 
Indicadores são métricas que proporcionam informações sobre o desempenho de um objeto (seja governo,
política, programa, organização, projeto etc.), com vistas ao controle, comunicação e melhoria.
 
Nesse sentido, o GesPública identifica seis categorias básicas de indicadores de desempenho, conforme o
Manual de Construção de Indicadores (MPOG, 2009), divididas em duas dimensões (resultado e esforço):
 
- Efetividade (dimensão do resultado): são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos
ou projetos. A efetividade está vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, a
transformação produzida no contexto em geral. Esta classe de indicadores, mais difícil de ser
mensurada (dada a natureza dos dados e o caráter temporal), está relacionada com a missão da
instituição. Por exemplo, se uma campanha de vacinação realmente imunizar e diminuiu a incidência
de determinada doença entre as crianças, a campanha foi efetiva;
 
- Eficácia (dimensão do resultado): é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao
usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização). Por exemplo, se, na mesma
campanha citada, a meta de vacinação é imunizar 100.000 crianças e este número foi alcançado ou
superado, a campanha foi eficaz;
 
- Eficiência (dimensão do resultado): é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os
insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente
sob a forma de custos ou produtividade. Por exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente
quanto menor for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendo-se os objetivos
propostos;
 
- Execução (dimensão do esforço): refere-se à realização dos processos, projetos e planos de ação
conforme estabelecidos;
 
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- Excelência (dimensão do esforço): é a conformidade a critérios e padrões de qualidade/excelência
para a realização dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução e economicidade,
sendo um elemento transversal; e
 
- Economicidade (dimensão do esforço): está alinhada ao conceito de obtenção e uso de recursos
com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input, gerindo
adequadamente os recursos financeiros e físicos.
 
Os indicadores são atribuições de valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras,
que possam ser aplicados critérios.
 
No setor público, os indicadores servem para:
mensurar os resultados e gerir o desempenho;
embasar a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada decisão;
contribuir  para  a melhoria contínua dos processos organizacionais;
facilitar o planejamento e o controle do desempenho;e
viabilizar a análise comparativa do desempenho da organização e do desempenho de diversas
organizações atuantes em áreas ou ambientes semelhantes.
No entanto, é notória a dificuldade na elaboração da avaliação da qualidade dos serviços públicos. O
déficit de avaliação no serviço público é gerado por limitações de ordem técnica, institucional, política,
econômica, psicológica e cultural das organizações públicas, aliadas à inexistência de estratégias e de
objetivos claros associados à ausência de registros (FERRER, 2007). O desafio central para a prática da
avaliação no serviço público apresenta duas importantes dificuldades: a criação de indicadores claros
de avaliação e a qualidade percebida nos serviços.
 
Em relação aos indicadores,esses devem permitir aos gestores formas mais eficientes de realizar os
processos e avaliar mais objetivamente o funcionário público, o resultado ex ante ou ex post de determinada
ação ou mudança. Os atuais indicadores, quando existentes, são extremamente subjetivos e obscuros, o
que gera desconfiança e falta de accountability e atitudes fisiologistas, demonstrando a necessidade de
“construção de uma ferramenta mais gerencial para o gestor público” .
 
No tocante à qualidade percebida nos serviços públicos, os princípios de Qualidade Total, que embora úteis
para avaliar a qualidade na produção de bens, são inadequados para o entendimento da qualidade em
serviços, pois segundo Zeithaml, Parasuraman e Berrey (1990), os serviços diferem dos produtos no que diz
respeito a como são produzidos, consumidos e avaliados. Por um lado, serviços são intangíveis,
constituindo-se em performances e experiências, o que impede o estabelecimento de especificações
precisas para se alcançar uniformidade de qualidade no processo de produção. Por outro lado, eles são
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heterogêneos: a sua performance varia de pessoa para pessoa, de consumidor para consumidor e de dia
para dia.
 
Rago (1994) também destaca três aspectos inexistentes no setor privado, mas constantes no setor público,
que exemplificam os desafios a serem enfrentados na implementação da gestão da qualidade: 
A cultura da rotatividade no setor governamental – a cada quatro anos, o líder é trocado (a menos
que haja uma reeleição). Isso ocasiona um choque no modelo administrativo e na filosofia de trabalho
dos servidores públicos. A principal dificuldade cultural é a mudança constante de administradores
e de programas políticos, quebrando o que Deming recomenda para o sucesso da QT: a "constância de
propósitos".
O fato de o aumento da clientela não significar aumento de recursos – com o aumento da
população, muitas vezes isso não significa aumento na arrecadação de impostos, o que pode gerar um
desequilíbrio nas contas públicas. O problema da relação quantitativa entre clientela e recursos é um
desafio comum aos países do Terceiro Mundo e está presente no debate da questão social no Brasil,
com a posição explícita que muitas lideranças que afirmam: "o país é injusto". Uma abordagem
fenomenológica aplicada a essa questão descobriria vítimas da injustiça, enquanto a filosofia QT
apontaria responsabilidades.
O equilíbrio entre qualidade e quantidade – muitas vezes o tipo de serviço prestado não é o
adequado ou a qualidade de uma informação ou produto é baixa. A terceira questão é muito complexa,
tanto para discussões filosóficas quanto para soluções práticas, especialmente quando se fala de
clientela e de políticas. Isso porque implica decisões quanto à qualidade do quê para quem. E, nesse
ponto, a solução implica educação para a qualidade de todos. Educação que possibilita não só um
comportamento profissional de acordo com o método QT e a utilização adequada de suas técnicas e
instrumentos, mas especialmente ações competentes como pessoa. 
(FCC/AFTM-SP/2007) A respeito dos desafios enfrentados pela Administração pública para aplicação da
concepção de Gestão de Qualidade Total, é correto afirmar que
 
a) existe grande influência cultural na adesão das pessoas aos preceitos e valores da qualidade, sendo
ainda mais relevantes as dificuldades decorrentes da posição hierárquica.
b) sua aplicação em serviços mostra-se dificultada em função do fator qualidade percebida e à
correspondente impossibilidade de geração de indicadores objetivos de qualidade.
c) os servidores públicos tendem a rejeitar todo e qualquer mecanismo de gestão, planejamento,
avaliação e controle originários do setor privado, como é o caso da Qualidade Total.
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d) a descontinuidade administrativa e a existência de regras e regulações burocráticas extensivas e
padronizadas inviabilizam aplicações duradouras da gestão da Qualidade Total no setor público.
e) as estruturas organizacionais, presas ao paradigma burocrático, não oferecem mecanismos para
aferição da qualidade dos serviços desempenhados pelo Estado por meio de seus servidores.
 
Comentários
 
A avaliação da qualidade do serviço público apresenta duas importantes dificuldades: a criação de
indicadores - que quando existentes, são extremamente subjetivos e obscuros claros - e a qualidade
percebida nos serviços – o seu desempenho varia de pessoa para pessoa, de consumidor para
consumidor e de dia para dia.
 
Gabarito: B.
7. Ferramentas de Qualidade
 
As ferramentas de qualidade são técnicas idealizadas no setor privado e adaptadas às peculiaridades do setor
público, com o objetivo de analisar, definir, mensurar e propor soluções para os problemas de
gerenciamento. As principais podem ser divididas nos seguintes tipos:
 
(1) ferramentas básicas de diagnóstico de problemas e
 
(2) ferramentas gerenciais de planejamento da qualidade.
 
Assim, vamos apresentar algumas dessas ferramentas em cada tipo acima elencado.
7.1. Ferramentas Básicas de Diagnóstico de Problemas
7.1.1. PDCA
 
PDCA é uma ferramenta utilizada para a realização de planejamento e melhoria de processos.
 
A letra “P” significa planejar e consiste em estabelecer metas sobre os itens de controle e estabelecer a
maneira para se atingir as metas propostas. O processo de planejar estrutura-se da seguinte maneira:
1.      Identificação do problema;
2.      Observação;
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3.      Análise;
4.      Plano de Ação.
 
A letra “D” significa fazer e consiste em executar as tarefas exatamente como prescritas no plano e coletar
dados para verificação do processo. No processo de fazer, verificam-se quais ações necessitam da ativa
cooperação de todos e focaliza-se especial atenção a elas por meio da divulgação do plano de ação para
todos, registrando-se todas as ações e resultados com a data que foram tomadas.
 
A letra “C” significa verificar a partir dos dados coletados no fazer (letra “D”) e comparar os resultados
alcançados com a meta planejada. Assim, no processo de verificação utiliza-se os dados coletados antes e
após a ação para verificar a efetividade desta e o grau de redução dos resultados indesejáveis. 
 
A letra “A” significa agir com uma atuação corretiva, detectando-se o desvio e atuando-se no sentido de
fazer correções definitivas. O processo da ação corretiva ocorre pela padronização (elaboração ou alteração
do padrão e estabelecimento de um novo procedimento) e conclusão (análise dos resultados e
demonstrações, recapitulando-se todo processo).
 
7.1.2. Brainstorming ou Tempestade de Ideias
 
Técnica de geração de ideias em grupo que envolve a contribuição espontânea de todos os participantes para
soluções criativas e inovadoras para os problemas. Pode ser dos tipos:
 
♦ estruturado: todas as pessoas do grupo devem dar uma ideia a cada rodada ou “passar” até
que chegue sua próxima vez. Isso geralmente obriga até mesmo o tímido a participar, mas pode
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também criar certa pressão sobre a pessoa.
♦ não estruturado: os membros do grupo simplesmente dão as ideias conforme elas surgem em
suas mentes. Isso tende a criar uma atmosfera mais relaxada, mas também há o risco de
dominação pelos participantes mais extrovertidos.
7.1.3. Diagrama de Ishikawa ou de Causa e Efeito
 
O Diagrama de Ishikawa, também conhecido como Diagrama de Causa e Efeito ou Espinha de Peixe, permiteestruturar hierarquicamente as causas de determinado problema ou oportunidade de melhoria. Pode ser
utilizado também com outros propósitos, por permitir estruturar qualquer sistema que resulte em uma
resposta de forma gráfica e sintética. Portanto, mostra a relação entre um efeito e as possíveis causas que
podem estar contribuindo para que ele ocorra.
 
7.1.4. Árvore dos Porquês (técnica de why-why)
 
Por meio de perguntas encadeadas sobre os efeitos, motivos e causas dos problemas, analisam-se as causas
fundamentais que devem ser atacadas, evitando que se fique agindo apenas sobre os sintomas dos
problemas e não em sua solução e bloqueio. Esta técnica consiste em colocar um conjunto de questões aos
problemas e possíveis soluções. Considera-se que a causa de raiz foi encontrada quando deixa de ser possível
encontrar respostas para as questões que se colocam.
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7.1.5. Diagrama de Pareto
 
Permite separar os problemas em poucos “vitais” e muitos “triviais”, facilitando a identificação dos aspectos
prioritários aos quais devem incidir os esforços de melhoria. Trata-se de uma ferramenta de análise de dados
que se apresenta em gráficos de barras verticais. Após sua construção, é comum considerar-se que as causas
a atacar são aquelas que contribuem, em conjunto, para cerca de 80% do problema.
7.1.6. Cartas e Gráficos de Controle
 
São instrumentos estatísticos simples, utilizados para monitorar um sistema, a fim de se observar, ao longo
do tempo, a existência de alterações em seu comportamento. Os pontos são marcados no gráfico à medida
que estejam disponíveis, e apresentados por meio de retas, barras ou círculos.
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7.1.7. Fluxograma
 
Representação gráfica da sequência de atividades de um processo. Além da sequência das atividades, o
fluxograma mostra o que é realizado em cada etapa, os materiais ou serviços que entram e saem do processo,
as decisões que devem ser tomadas e as pessoas envolvidas. O fluxograma utiliza um conjunto de símbolos
para representar as etapas do processo, as pessoas ou os setores envolvidos, a sequência das operações e a
circulação dos dados e dos documentos. Os símbolos mais comumente utilizados são os seguintes:
7.2. Ferramentas Gerenciais de Planejamento da Qualidade
7.2.1. 5W-2H
 
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É uma ferramenta utilizada para planejar a implementação de uma solução, sendo elaborada em resposta às
seguintes questões:
O QUE: (WHAT) Qual ação vai ser desenvolvida?
QUANDO: (WHEN) Quando a ação será realizada?
POR QUE: (WHY) Por que foi definida esta solução (resultado esperado)?
ONDE: (WHERE) Onde a ação será desenvolvida (abrangência)?
COMO: (HOW) Como a ação vai ser implementada (passos da ação)?
QUEM: (WHO) Quem será o responsável pela sua implantação?
QUANTO: (HOW MUCH) Quanto será gasto?
7.2.2. Diagrama de Relações
 
Instrumento utilizado quando se requer o envolvimento de diversas pessoas de diferentes departamentos
para a construção de uma solução consensual (ou pessoas que nunca tenham efetivamente trabalhado juntas
anteriormente).
7.2.3. Matriz GUT
 
A Matriz GUT refere-se a uma técnica de priorização de problemas. No contexto da gestão pública, gravidade,
urgência e tendência são critérios de priorização fundamentais para estabelecer o conjunto de oportunidades
de melhoria a serem obtidas primeiramente.
 
- Gravidade: diz respeito ao custo da não resolução do problema;
 
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- Urgência: relaciona-se com o prazo necessário para se evitar o dano; e
 
- Tendência: subordina-se ao efeito do que irá acontecer se nada for feito.
 
GRAVIDADE Decorre do dano ou prejuízo que a situação pode causar
5 O dano é extremamente importante
4 O dano é muito importante
3 O dano é importante
2 O dano é relativamente importante
1 O dano é pouco importante
URGÊNCIA Tempo de que se dispõe para atacar ou resolver a situação
5 A ação a ser tomada é bastante urgente
4 A ação a ser tomada é urgente
3 A ação a ser tomada é relativamente urgente
2 A ação a ser tomada pode aguardar
1 Não há pressa para que a ação seja tomada
TENDÊNCIA Corresponde ao padrão de desenvolvimento da situação
5 Se não se fizer nada, a situação irá piorar (crescer) muito
4 Se não se fizer nada, a situação irá piorar (crescer)
3 Se não se fizer nada, a situação irá permanecer
2 Se não se fizer nada, a situação irá melhorar (desaparecer)
1 Se não se fizer nada, a situação irá melhorar completamente
 
7.2.4. Diagrama PDPC
 
O Diagrama ou Análise PDPC (Program Decision Process Chart) é uma ferramenta que, através de uma
abordagem estruturada e utilizando representações em forma de diagramas e fluxogramas, identifica as
situações possíveis e prováveis de ocorrerem num determinado processo ou projeto, o que permite o seu
mapeamento, definição e identificação de opções a serem adotadas. Também conhecida como “Análise da
Carta para o Programa de Decisão sobre o Processo”, permite antecipar e desenvolver planos de contingência
para evitar possíveis problemas previamente identificados durante a implementação de um plano.
7.2.5. Diagrama da Rede de Atividades
 
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É uma forma de representação do fluxo de atividades ou tarefas de um projeto, por meio de flechas, na qual a
rede obtida (ou grafo) apresenta as consequências das tarefas e suas interdependências, assim como os
caminhos críticos e as folgas existentes. É aplicado para estruturar o fluxo e a interdependência das
atividades que compõem um projeto.
 
As flechas ou setas podem alocar a duração e os recursos necessários. A rede é gerada para análises diversas,
normalmente relacionadas às dimensões “tempo” e “recursos envolvidos”. Também é conhecida como
“Diagrama de Flechas”, tendo semelhança com o Diagrama Pert/CPM (Project Evaluation and Review
Technique/Critical Path Method).
7.2.6. Benchmarking
 
Benchmarking é um processo contínuo de comparação de produtos, serviços e práticas organizacionais entre
os mais fortes concorrentes ou empresas reconhecidas como líderes. É um processo de pesquisa que permite
realizar comparações para identificar o melhor do melhor e alcançar um nível de superioridade ou vantagem
competitiva.
8. Gerenciamento pelas Diretrizes
 
Segundo destaca Campos (2014), o gerenciamento pelas diretrizes é um sistema administrativo utilizado para
implantar a garantia de qualidade, que é um dos alicerces da Gestão da Qualidade Total.
 
O autor assim conceitua o Gerenciamento pelas Diretrizes: "sistema voltado para atingir as metas que não
podem ser atingidas pelo Gerenciamento da Rotina do dia-a-dia; para resolver os problemas crônicos e
difíceis da organização, que apesar de muito esforço ainda não foram resolvidos".
 
Em síntese: é o desdobramento das diretrizes organizacionais em metas de trabalho.
 
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Desdobrar uma diretriz significa dividi-la em várias outras diretrizes sob responsabilidade de outras pessoas.
É importante desdobrar o que é prioritário para o ano.
 
As medidas podem ser:
Desdobráveis: quando são executadas por baixo nível hierárquico; e
Não Desdobráveis: quando são transformadas em ação por meio da ferramenta 5W2H.
 
Importantedestacar que, com o estabelecimento de todos os planos de ação (desdobramento das diretrizes),
chega-se a uma previsão de orçamento.
 
O controle da qualidade é praticado dentro de cada departamento e por meio dos departamentos,
sendo composto por dois subsistemas: o Gerenciamento pelas Diretrizes em si (também denominado
Interfuncional) e o Gerenciamento Funcional (também chamado de Gerenciamento da Rotina do Trabalho do
Dia-a-Dia). Vejamos cada um destes.
8.1. Gerenciamento Interfuncional
 
Considera a organização como um todo. Segundo a Fundação Nacional da Qualidade, é um sistema de gestão
que tem por objetivo o desdobramento das diretrizes anuais em metas e ações (medidas), a serem tomadas
nos diversos níveis hierárquicos, utilizando a força intelectual dos colaboradores no estabelecimento de
metas de sobrevivência da organização. 
 
Esse gerenciamento integra os objetivos da empresa e torna claro o papel e as responsabilidades de cada
departamento. Constitui-se no estabelecimento das diretrizes de alta direção (com base na missão
da empresa), no desdobramento destas diretrizes para cada nível gerencial e no controle das diretrizes
desdobradas por cada gerente. 
8.2. Gerenciamento Funcional
 
É o gerenciamento base para a realização da estratégia da empresa. Na implantação da gestão da Qualidade
Total, a primeira prioridade é implantar o Gerenciamento da Rotina do Trabalho no Dia-a-Dia. Na visão de
Campos (2014), são as ações e verificações conduzidas para que cada pessoa possa assumir as
responsabilidades no cumprimento das obrigações conferidas a cada indivíduo e cada organização.
ABRUCIO, F. L.. O impacto do modelo gerencial na administração pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. 52 p. Cadernos
ENAP, n. 10, 1997.