D Administrativo

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A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DOMÍNIO ECONÔMICO
INTRODUÇÃO
A doutrina ampara a ampla liberdade privada Laissez faire, “estado do bem estar social”.
Para que o Estado propicie este bem estar, é mister que o poder público intervenha na propriedade 
privada, com o fim de limitar interesses individuais em prol do interesse público, da coletividade.
AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL
A CF autoriza a intervenção do Estado na propriedade privada, mesmo assegurando o direito individual à 
propriedade (art. 5º XXII), condicionando ao atendimento de sua função social (art. 5º XXIII), caso 
contrário, poderá intervir.
A propriedade urbana para atender à sua função social, deve condicionar-se ao plano diretor, e caso não 
sejam atendidas estas diretrizes, pode a municipalidade impor o parcelamento ou edificação compulsória 
do solo e até mesmo, promover desapropriação (art. 182, § 4º CF).
A CF permite no caso de eminente perigo público, a autoridade poderá usar a propriedade particular, 
assegurada a indenização ulterior, no caso de dano ( art. 5º XXV) conhecido co REQUISIÇÃO.
INTERVENÇÃO: função social da propriedade e a prevalência do interesse público
COMPETÊNCIA: a competência para legislar sobre o direito de propriedade, desapropriação e requisição 
é PRIVATIVA DA UNIÃO (CF art, 22, I, II e III).
É competência tipicamente legislativa, diz respeito à regulação da matéria, e não deve ser confundida com 
a competência administrativa, que impões restrições e condicionamento ao uso da propriedade, e deve ser 
repartida entre todos os entes federativos.
Exemplo: edição de uma lei que estabeleça as hipóteses de requisição administrativa da propriedade é de 
competência da União, porém, diante de uma calamidade, cabe ao Município requisitar, por ato próprio a 
propriedade privada.
MODOS DE INTERVENÇÃO
Existem intervenções em que o Estado se limita a impor restrições e condicionamentos ao uso da 
propriedade, sem retirá-la de seu dono (intervenção restritiva) e outras em que transfere coercitivamente 
para si a propriedade de terceiro (intervenção suspensiva) como a desapropriação :
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
É o direito real público que autoriza o poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução 
de obras e serviços de interesse coletivo
Nada impede que, em situações especiais, possa incidir sobre bem público
Não pode ser confundida com a servidão privada art. 1378 a 1389 CC
EX: instalação de rede elétrica, rede telefônica e implantação de gasoduto e oleoduto, placa com nome de 
rua em prédio privado
Base legal art. 40 Dec. Lei 3365/41.
Instituição: acordo administrativo por escritura pública ou sentença judicial em ação promovida pelo 
poder Público em face do particular, ou mesmo a instalação pelo poder público, sem acordo com o 
particular e este ajuizamento de ação em face daquele, visando ser reconhecida a servidão para futura 
indenização. O seu efeito é erga omnes
Indenização: ela se dará pelos danos ou prejuízos que o uso dessa propriedade pelo Poder Público 
efetivamente causar no imóvel; o ônus da prova cabe ao proprietário.
Extinção: é em princípio permanente, mas poderão ocorrer fatos supervenientes que acarretem a extinção 
da servidão, tais como desaparecimento do bem, incorporação do bem, desinteresse superveniente do 
estado.
Características: 
a) natureza jurídica de direito real
b) incide sobre bem imóvel
c) tem caráter de definitividade
d) a indenização é prévia e condicionada ao prejuízo comprovado
e) inexistência de auto-executoriedade só se constitui mediante acordo ou sentença judicial..
REQUISIÇÃO: Instrumento mediante o qual, em situação de perigo público iminente, o Estado utiliza-
se de bens móveis, imóveis ou serviços de particulares com indenização ulterior se houver dano. (art. 5º 
XXV). A requisição pode ser civil ou militar
Instituição e extinção: mediante o perigo iminente, é decretada de imediato sem autorização judicial, 
sendo ato administrativo auto executório. Como é de natureza transitória, a extinção dar-se-á tão logo 
desapareça operigo.
Características:
a) direito pessoal
b) pressuposto é perigo público eminente
c) bens móveis imóveis e serviços
d) transitoriedade
e) indenização somente se houver dano 
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços 
públicos. Ocorre quando a administração tem necessidade de ocupar terreno privado como depósito de 
equipamentos e materiais destinados à realização de obras e serviços públicos na vizinhança.
Ocorre também em eleições e campanhas de vacinação 
Características:
a) cuida-se de direito caráter não real
b) só incide sobre bens imóveis
c) tem caráter de transitoriedade
d) situação constitutiva – necessidade de realização de obra
e) indenização varia de acordo com a modalidade de ocupação temporária, com a prova do prejuízo
LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS
 São determinações de caráter geral, por meio das quais o poder público impõem a proprietários 
indeterminados, obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as 
propriedades ao atendimento da função social. 
Derivam do poder de polícia da administração 
Ex: recuo em alguns metros na construções em terrenos urbanos, proibição de desmatamento de parte de 
área de floresta, limpeza de terrenos
Características
a) são atos legislativos ou administrativos de caráter geral
b) tem caráter de definitividade
c) vinculado a interesses públicos abstratos
d) ausência de indenização
TOMBAMENTO
ART. 216 § 1º CF
Espécies: voluntário compulsório, provisório ou definitivo
 Instituição: art. 24 VII; art. 30 II e IX CF
Ofício art. 5º Dec. Lei 25/37 – incide em bens públicos – delibera apenas órgão conservacionista.
Voluntário e compulsório art. 6º Dec. Lei 25/37 – bens particulares voluntário – se o proprietário pedir ou 
anuir // Compulsório – impugnação 
B - Quanto à eficácia – provisório (quando somente iniciado) e definitivo (quando iniciado e terminado)
C – Quanto aos destinatários – individual (determinado bem) ou geral (todos bens de determinada área)
PROCESSO ADMINISTRATIVO –Deve ser observado princípio do devido processo legal e 
contraditório.
Tombamento pode ser cancelado – Dec. Lei 3866/41
EFEITOS – capítulo nº III, do Decreto-lei nº 25/37
DEVER DE INDENIZAR – Tombamento em si não gera direito a indenização – obrigatoriedade de 
manter imóvel sob certas consdiçoes não gera ônus (desculpa do ente público). O que pode ser 
indenizável é o prejuízo gerado pela necessidade de se conservar tal bem.
Dever de indenizar só emerge na hipótese da restriçao causar prejuízo concreto. Dec. Fed. 3551/2000
PROMOÇAO POR VIA JUDICIAL – Lei 7347/85 Açao civil Pública – fiscalização ainda permanece a 
cargo do poder executivo
INSTRUMENTOS DE DEFESA DE REPRESSAO – Administrativos - multa – caráter preventivo e 
desestimulante – arrecadação gera verbas para reparos. Destruição da Obra e Remoção do Objeto.
Judiciais: Ação popular
 Ação civil pública art. 1º Lei 7347/85 (responsabilidade civil objetiva em reparar)
 Ação penal pública art. 26 9605/98 (revogou art. 165/166 do CP).
DESAPROPRIAÇÃO
Conceito: 
Desapropriação é o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, em 
razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, despoja alguém de sua 
propriedade e a toma para si mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de 
certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente 
caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas 
anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
Da leitura deste conceito, é possívelauferir características importantes sobre o instituto da 
desapropriação, tais como seus sujeitos, pressupostos e objeto, os quais serão analisados no decorrer deste 
artigo.
2 Objeto:
Podem ser objeto de desapropriação as coisas passíveis de direito de propriedade, ou seja, todo bem 
móvel ou imóvel, público ou privado, corpóreo ou incorpóreo, incluindo-se aqui até mesmo direitos em 
geral, com exceção aos personalíssimos.
Por outro lado, não são passíveis de desapropriação o dinheiro ou moeda corrente nacional, excluindo-se 
aqui o dinheiro proveniente do estrangeiro, bem como moedas raras. 
3 Sujeitos:
A nossa Constituição Federal determina quem é competente para efetuar a desapropriação. Segundo 
enuncia, somente a União possui competência para legislar sobre o assunto (art. 22, II, CF), dividindo-se 
a competência ainda quanto aos entes capazes de declararem a utilidade pública ou o interesse social de 
um bem para fins de expropriação; e os entes responsáveis pela efetiva desapropriação deste bem, ou seja, 
por praticar os atos concretos para realizá-la.
Pode figurar no pólo ativo da desapropriação o Poder Público, sendo possível a delegação de sua 
competência, com exceção quanto à produção do ato expropriatório.
Já no pólo passivo, denominado de expropriado, encontra-se, geralmente, o particular, proprietário do 
bem ou direito objeto da desapropriação. Todavia, a lei enuncia que as pessoas jurídicas de direito público 
também podem ser sujeitos passivos, visto que é possível a desapropriação de bem público (art. 2º, 
parágrafo 2º, decreto-lei 3.365/41). Entretanto, deve-se ter em mente sempre a autonomia dos entes 
federativos, sendo necessário lei que o autorize. Portanto, o expropriado poderá ser pessoa física ou 
jurídica, pública ou privada.
4 Pressupostos:
A necessidade pública: aquela ocasião em que surge um problema inadiável e premente, para o qual a 
solução indispensável seria incorporar ao domínio público o bem do particular.
A utilidade pública: utilização da propriedade for considerada conveniente e vantajosa ao interesse 
público, não constituindo um imperativo irremovível
Interesse social; e se encontram previstos no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal. Também 
deve ser considerada como requisito a necessidade do pagamento de justa indenização, nos termos 
contidos em lei.
5 Procedimento:
O procedimento da desapropriação é dividido em duas fases. 
A primeira, denominada declaratória - declaração de utilidade pública ou interesse social.
 A segunda fase, chamada executória, - providências no plano concreto para a efetivação da manifestação 
de vontade relativa à primeira fase, podendo ser subdivida em administrativa (quando o Poder Público e o 
expropriado acordam quanto à indenização e o ato da expropriação) e judicial (quando a Administração 
entrar com Ação Expropriatória perante o Poder Judiciário).
Primeiro ato - declaração expropriatória, justificando a utilidade pública ou o interesse social na 
desapropriação do bem. Esta declaração pode ser feita pelo Poder Executivo, através de decreto, ou 
Legislativo, por meio de lei, sendo necessário que o Executivo tome as medidas necessárias relativas à 
efetivação da desapropriação. Frise-se que a autorização legal é requisito indispensável nos casos de 
desapropriação de bens públicos.
A declaração deve conter: o responsável pela desapropriação, a descrição do bem, a declaração de 
utilidade pública ou interesse social, a destinação a que se pretende dar ao bem, o fundamento legal, bem 
como os recursos orçamentários destinados à desapropriação. 
Essa declaração, uma vez expedida, poderá produzir os efeitos de: a) submeter o bem à força 
expropriatória do Estado; b) fixar o estado do bem, isto é, de suas condições, melhoramentos, benfeitorias 
existentes; c) conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e 
medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder; d) dar 
início ao prazo de caducidade da declaração cinco anos, nos casos de desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública, e dois anos, se fundada no interesse social.
Todavia, vale lembrar, que a caducidade não extingue o poder de desapropriar o bem em questão, visto 
que a declaração pode ser renovada após um ano contado da data em que caducou a última declaração 
(art. 10, decreto-lei 3.365).
É importante salientar também que esta declaração não possui o condão de transferir a posse do bem ao 
poder público de forma imediata, significando apenas que a administração não precisa de título judicial 
para subjugar o bem. Outro ponto que merece destaque quanto aos efeitos da declaração, é que ainda que 
ela autorize o Poder Público a penetrar no imóvel, tendo em vista o princípio da inviolabilidade dos 
domicílios, é necessário o consentimento do proprietário ou autorização judicial para tanto.
Após a expedição da declaração terá início a fase executória, que poderá ser administrativa ou judicial. 
Em havendo acordo entre expropriante e expropriado quanto aos valores da indenização, deverão ser 
obedecidas as mesmas formalidades da compra e venda, encerrando-se o ato, nos casos de bens imóveis, 
com o respectivo registro no Registro de Imóveis.
Quando o Poder Público desconhecer o proprietário do imóvel, deverá propor ação de desapropriação 
perante o Poder Judiciário.
Na hipótese de inexistir acordo entre as partes, o Poder Público deverá recorrer ao Judiciário, observando-
se o disposto nos artigos 11 a 30 do Decreto-lei nº 3.365/41. Lembre-se que cabe ao Magistrado apenas 
decidir a questão relativa aos valores da indenização, sendo defesa a análise da existência de utilidade 
pública ou interesse coletivo, tendo em vista se tratar de um ato administrativo, não sendo cabível a 
intervenção de uma esfera de poder em outra, salvo hipóteses de ilegalidade.
6 Imissão Provisória na Posse:
O artigo 15 do decreto-lei nº 3.365/41 abre a possibilidade do Poder Público requerer ao juiz a imissão 
provisória na posse, ainda no início da lide, mas esta só será concedida se for verificada urgência e 
depositado em juízo valor fixado segundo critério previsto em lei, em favor do proprietário.
7 Indenização:
O direito de indenização está protegido pela nossa Constituição Federal, que determina que ela seja 
prévia, justa e em dinheiro, salvo a hipótese descrita nos artigos 182, §4º, III e 184, do mesmo diploma.
O cálculo do quantum a ser indenizado deve levar em consideração aspectos como: a) o valor do bem 
expropriado, incluindo-se aqui as benfeitorias que já existiam no imóvel antes do ato expropriatório; b) 
lucros cessantes e danos emergentes; c) juros compensatórios, merecendo destaque aqui as súmulas 164 e 
618 do Supremo Tribunal Federal; e a nº 69, proferida pelo Superior Tribunal de Justiça; d) juros 
moratórios; e) honorários advocatícios; f) custas e despesas processuais; g) correção monetária e h) 
despesas relativas ao desmonte e transporte de mecanismos instalados e em funcionamento (art. 25, 
parágrafo único do mesmo decreto-lei).
ESTATUTO DA CIDADE Lei 10.257/2001
ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
Art. 173 CF
Atribui ao Estado as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, determinante para o setor público 
e indicativo para o privado.
Competência União
Modalidades
a) monopólio, repressão ao abuso do poder econômico (cartel truste e dumping), controle de 
abastecimento, Tabelamento de preços, Criação de estatais 
ESPÉCIES DE INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE PRIVADA:
a) Intervenção Restritiva – aquela em que o Estado impõe restrições e 
condicionamentos ao uso da propriedade, sem retirá-la do seu dono. Este 
não poderá utilizá-la a seu exclusivo critério, devendo subordinar-se às 
imposições emanadas pelo Poder Público. 
São tipos de intervenção restritiva: 
 Servidãoadministrativa – implica a instituição de direito real de natureza 
pública, impondo ao proprietário a obrigação de suportar um ônus parcial 
sobre o imóvel de sua propriedade, em benefício de um serviço público ou 
de um bem afetado a um serviço público. Afeta a exclusividade do direito de 
propriedade e, excepcionalmente, o caráter absoluto da propriedade, 
quando implica obrigação de não fazer. Acarreta gravame maior que a 
ocupação temporária porque tem caráter perpétuo.
 Requisição de Imóveis – assim como a ocupação temporária, impõem ao 
proprietário a obrigação de suportar a utilização temporária do imóvel pelo 
Poder Público, para a realização de obras ou serviços de interesse coletivo. 
Afetam a exclusividade do direito de propriedade.
 Ocupação temporária;
 Limitações administrativas – impõem obrigações de caráter geral a 
proprietários indeterminados, em benefício do interesse público, afetando o 
caráter absoluto da propriedade, ou seja, o atributo pelo qual o titular tem o 
poder de usar, gozar e dispor da coisa da maneira que melhor lhe aprouver.
 Tombamento – implica limitação perpétua ao direito de propriedade em 
benefício do interesse coletivo, afetando o caráter absoluto da propriedade, 
acarretando ônus maior que as limitações administrativas, porque incide 
sobre imóvel determinado.
 Edificação e Parcelamento Compulsórios – impostos ao proprietário que 
não utiliza adequadamente a sua propriedade. Ferem o caráter absoluto e 
perpétuo do direito de propriedade. 
b) Intervenção Supressiva – aquela em que o Estado, valendo-se de seu 
poder de império, transfere coercitivamente para si a propriedade de 
terceiro, em razão de um interesse público. São tipos de intervenção 
supressiva:
 Desapropriação e Requisição de bens móveis e fungíveis – atingem a 
faculdade que o proprietário tem de dispor da coisa segundo a sua vontade. 
Implicam a transferência compulsória, mediante indenização, para 
satisfazer interesse público; afetam o caráter perpétuo e irrevogável da 
propriedade.
ANÁLISE DE CADA ESPÉCIE DE INTERVENÇÃO:
1) SERVIDÃO ADMINISTRATIVA:
São elementos da servidão: a natureza de direito real sobre coisa alheia; 
a situação de sujeição da coisa serviente (res serviens) em relação à coisa 
dominante (res dominans-bem afetado a fim de utilidade pública ou a 
determinado serviço público); o conteúdo da servidão é sempre uma 
utilidade inerente à coisa serviente.
Princípios aplicáveis á servidão administrativa – o da 
perpetuidade; o de que a servidão não se presume; o da indivisibilidade; 
do uso moderado; o de que a servidão não se institui sobre coisa própria.
Fundamento – a supremacia do interesse público sobre o particular.
É essencial ao conceito de servidão administrativa a presença de dois 
elementos: a coisa serviente e a coisa dominante, a primeira prestando 
utilidade à segunda.
Conceito - Servidão administrativa é direito real de gozo, de natureza 
pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por 
entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou 
de um bem afetado a fim de utilidade pública.
Segundo CABM: é direito real que sujeita um bem a suportar uma 
utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes 
do proprietário quanto ao seu uso e gozo. Esse autor entende ser o 
tombamento uma forma de servidão, assim como a passagem de fios 
elétricos pelos imóveis particulares. 
CABM, no tocante ao tombamento, defende sua natureza de servidão 
por considerá-lo uma intervenção administrativa na propriedade, destinada 
a proteger o patrimônio histórico e artístico nacional, pela qual os poderes 
inerentes ao titular ficam parcialmente elididos, vez que, apesar de poder 
usar e gozar do bem, não poderá alterá-lo e terá o dever de conservá-lo 
naquelas condições. 
CABM entende também que a declaração de que uma determinada área 
particular é reserva florestal seria caso de servidão e não limitação 
administrativa (nesse ponto há grande divergência na doutrina, mas 
entendo prevalecer a tese contrária).
Não se confunde com a servidão civil, que é imposta no interesse do 
particular, nem com a limitação administrativa, que é uma restrição 
pessoal, imposta genericamente a diversos bens. Ressalte-se que na 
servidão estamos diante de um ônus de direito real, que impõe ao particular 
uma obrigação de suportar; já nas limitações administrativas tem-se uma 
obrigação de não fazer. 
Forma de Constituição das Servidões - a instituição da servidão 
administrativa decorre diretamente de lei, independendo a sua constituição 
de qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral (ex: servidão às margens 
dos aeroportos); por acordo, precedida sempre de ato declaratório da 
servidão, à semelhança do decreto de utilidade pública para desapropriação, 
sendo que a própria lei geral de desapropriação - Decreto-Lei 3.365/41, 
admite a constituição de servidões "mediante indenização na forma desta 
lei" (art. 40); por sentença judicial, quando não haja acordo ou quando 
sejam adquiridas por usucapião.
As que decorrem diretamente da lei dispensam o registro perante o 
Registro de Imóveis, porque o ônus real se constitui no momento em que a 
lei é promulgada ou, posteriormente quando algum fato coloque o imóvel na 
situação descrita na lei. Nas demais hipóteses, a inscrição torna-se 
indispensável, pois tanto o contrato como a sentença fazem lei entre as 
partes apenas e para que se tornem oponíveis erga omnes precisam ser 
registradas. É de se ressaltar o teor da Súmula 145 do STF que dispõe que 
“servidão de trânsito não titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela 
natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo direito à 
proteção possessória”.
Modalidades de Servidão Adm. Decorrentes diretamente da lei:
a) Servidão sobre terrenos marginais aos rios navegáveis – destina-se 
ao aproveitamento industrial das águas e da energia hidráulica, bem como 
à utilização da navegação do rio.
b) Servidão a favor das fontes de água mineral, termal ou gasosa e dos 
recursos hídricos – instituída pelo Código de Águas Minerais – pode 
ser assinalado por decreto um perímetro de proteção, sujeito a modificações 
posteriores se novas circunstâncias o exigirem. Ex: Fontes de água mineral 
de São Lourenço/MG.
c) Servidão sobre prédios vizinhos de obras ou imóvel pertencente ao 
patrimônio histórico e artístico nacional – art. 18 do Dec-lei 25/37 – 
proíbe que, sem autorização do IPHAN, se faça, na vizinhança da coisa 
tombada, construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, bem como 
que se coloquem cartazes ou anúncios, sob pena de multa.
d) Servidão em torno de aeródromos e heliportos – refere-se ao 
aproveitamento das propriedades quanto a edificações, culturas agrícolas e 
objetos de natureza permanente ou temporária, que possam embaraçar as 
manobras de aeronaves ou causar interferência nos sinais de auxílio à 
radionavegação ou dificultar a visibilidade de auxílios visuais. Cabe 
indenização quando as restrições impuserem demolição ou impedirem 
construções de qualquer natureza.
e) Servidão militar – o decreto-lei 3437/41 fixou restrições em torno das 
fortificações, como, por exemplo, a construção civil ou pública.
Modalidades de Servidões Administrativas que podem ser 
instituídas por acordo, sentença judicial ou leis esparsas:
a) Servidão de Aqueduto – confere ao seu titular o direito de canalizar 
águas pelo prédio de outrem. Prevista no art. 567 CC. O Código das Águas 
previu tb a servidão adm. Pela possibilidade de constituição de aqueduto 
para aproveitamento das águas, no interesse público, por meio de 
concessão por utilidade pública. Nesse caso, a servidão será decretada pelo 
Governo e será de direito público: o titular é a empresa concessionária de 
serviço público; o beneficiário é o público em geral. Sua constituiçãodepende de decreto governamental. A indenização será devida SE da 
servidão resultar diminuição do rendimento da propriedade ou redução da 
sua área.
b) Servidão de Energia Elétrica – o Código de Águas, em seu art. 151, 
estabelece para o concessionário de energia elétrica, determinados 
privilégios, dentre os quais, na alínea c, o de estabelecer servidões 
permanentes ou temporárias exigidas para as obras hidráulicas e para o 
transporte e distribuição de energia elétrica. Há a expedição de um decreto 
do Poder Executivo, que declara as áreas abrangentes da servidão de 
utilidade pública; há a confecção de escritura pública, onde se estipula os 
direitos e obrigações de cada parte, sendo que medidas judiciais podem ser 
adotadas visando ao reconhecimento da servidão, como o processo de 
desapropriação previsto no art. 40 do Dec-lei 3365/41. Os proprietários dos 
prédios servientes serão indenizados, tendo a justa reparação dos prejuízos 
causados pelo uso público e pelas restrições estabelecidas ao seu gozo. 
OBS: A transitoriedade da ocupação temporária a distingue da servidão, 
que é permanente.
Extinção das Servidões - As servidões administrativas são perpétuas 
no sentido de que perduram enquanto subsiste a necessidade do Poder 
Público e a utilidade do prédio serviente; são imprescritíveis, como os 
demais bens públicos, não se extinguindo pelo não uso. Cessada a 
necessidade ou a utilidade, extingue-se a servidão. Se a coisa dominante 
perder a sua função pública, a servidão desaparece. 
Também são causas extintivas da servidão: 
 a perda da coisa gravada; 
 a transformação da coisa por fato que a torne incompatível com o seu 
destino;
 a desafetação da coisa dominante ou se ela for afetada a fim diverso para o 
qual não seja necessária a servidão.
 Reunião das coisas serviente e dominante no domínio de um só titular - 
incorporação do imóvel serviente ao patrimônio público (consolidação).
OBS: Quanto à prescrição, a maioria da doutrina entende que a servidão 
administrativa não se extingue pelo não uso, pela mesma razão de que 
ninguém pode adquirir bens do domínio público por usucapião. O direito real 
de natureza pública é coisa fora do comércio.
Direito à Indenização – não cabe indenização quando a servidão 
decorre diretamente da lei, porque o sacrifício é imposto a uma 
coletividade de imóveis que se encontram na mesma situação.
Quando a servidão decorre de contrato ou decisão judicial, incidindo 
sobre imóveis determinados, a regra é a indenização, porque seus 
proprietários estão sofrendo prejuízos em benefício da coletividade. A 
indenização será calculada em cada caso concreto para que se demonstre o 
prejuízo efetivo; se este não existiu, não há o que indenizar. 
OBS: Não é necessário desapropriar para instituir servidão.
A indenização há que corresponder ao efetivo prejuízo causado ao 
imóvel, segundo sua normal destinação. Se a servidão não prejudica a 
utilização do bem, nada há que indenizar; se a prejudica, o pagamento 
deverá corresponder ao efetivo prejuízo, chegando mesmo a transformar-se 
em desapropriação indireta, com a indenização total da propriedade, se a 
inutilizou para sua exploração econômica normal.
2) REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA:
Pode apresentar-se sob diferentes modalidades, ora incidindo sobre 
bens, móveis ou imóveis, ora sobre serviços. Justifica-se em tempo 
de paz e de guerra. A atual Constituição prevê a competência da 
União para legislar sobre requisição civil ou militar, em caso de 
iminente perigo e em tempo de guerra (art. 22, III).
Requisição da propriedade privada é utilização coativa de bens ou 
serviços particulares pelo Poder Público por ato de execução imediata e 
direta da autoridade requisitante com indenização ulterior, para 
atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitórias. 
Caracteriza-se por ser procedimento unilateral e auto-executório, pois 
independe da aquiescência do particular e da prévia intervenção do Poder 
Judiciário; é também oneroso, porque dá direito á indenização a posteriori. 
Mesmo em tempo de paz, só se justifica em caso de perigo público 
iminente.
Na lição de CAMB: requisição é o ato pelo qual o Estado, em proveito de 
um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-
executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe 
transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os 
prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado. 
A requisição civil visa evitar danos à vida, à saúde e aos bens da 
coletividade; a requisição militar objetiva o resguardo da segurança interna 
e a manutenção da soberania nacional. Ambas são cabíveis em tempo de 
paz, independentemente de qualquer regulamentação legal, desde que se 
apresente uma real situação de perigo público iminente. Em tempos de 
guerra, as requisições (civis e militares) devem atender aos preceitos da lei 
federal específica (art. 22, III, CF).
É ato de império do Poder Público, discricionário quanto ao objeto e à 
oportunidade da medida, mas condicionado tanto à existência do perigo 
público iminente e vinculado à lei quanto à competência da autoridade 
requisitante, à finalidade do ato e ao procedimento adotado. Esses 4 
últimos aspectos são passíveis de apreciação judicial, inclusive para fixação 
do justo valor da indenização.
Pode abranger bens móveis, imóveis e serviços. Tem natureza de direito 
pessoal.
Difere da desapropriação, sobretudo, por ser a requisição relativa a bens 
e serviços, decorrente de situação transitória, auto-executável (na 
desapropriação há necessidade de acordo ou de procedimento judicial), 
supõe necessidade premente e pode ser indenizada a posteriori, se 
verificado prejuízo para particular (# da desapropriação, que impõe a 
indenização prévia e autorização do Poder Judiciário para imitir-se na posse 
do imóvel).
Pode-se conceituar a requisição como ato administrativo unilateral, 
auto-executório e oneroso, consistente na utilização de bens ou de 
serviços particulares pela Administração, para atender a necessidades 
coletivas em tempo de guerra ou em caso de perigo público iminente.
3) OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA:
Forma de limitação do Estado à propriedade privada que se 
caracteriza pela utilização transitória, gratuita ou remunerada, 
de imóvel de propriedade particular, para fins de interesse 
público.
É a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares 
pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades 
públicas ou de interesse público (art. 5o, XXV, CF). Seu fundamento é, 
normalmente, a necessidade de local para depósito de equipamentos e 
materiais destinados à realização de obras e serviços públicos nas 
vizinhanças da propriedade particular.
Para José S Carvalho Filho, seria a forma de intervenção pela qual o 
Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à 
execução de obras e serviços públicos. Incidiria sobre terrenos não-
edificados.
Há situações em que a denominação ocupação temporária é utilizada 
erroneamente, sendo caso de requisição, como a hipótese prevista na CF, 
quando presente o estado de perigo público (art. 5, XXV). (entendimento do 
JSCarvalho Filho). 
Não admite demolições ou alterações prejudiciais à propriedade 
particular utilizada, permite apenas seu uso momentâneo e inofensivo, 
compatível com a natureza e destinação do bem ocupado.
A ocupação temporária e coativa de terrenos não edificados está 
prevista, mediante remuneração, no art. 36 do Decreto-Lei 3.365/41, que 
dispõe que “a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação 
própria, de terrenos não-edificados, vizinhos ás obras e necessários à sua 
realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.” Nesse caso, 
constitui instituto complementar á desapropriação, com os seguintes 
requisitos:
a) realizaçãode obras públicas;
b) necessidade de ocupação de terrenos vizinhos;
c) inexistência de edificação no terreno ocupado;
d) obrigatoriedade de indenização;
e) prestação de caução prévia, quando exigida.
A ocupação provisória foi estendida especificamente aos imóveis 
necessários à pesquisa e lavra do petróleo e de minérios nucleares, visando, 
assim, obviar os inconvenientes da desapropriação inicial de áreas a serem 
pesquisadas e que, se infrutíferas, tornam-se ociosas no domínio do 
expropriante, além de agravar as indenizações e de despojar inutilmente 
seus antigos proprietários. 
Não se confunde com as limitações administrativas em sentido estrito, 
pois essas não implicam a utilização do imóvel por parte de terceiros, ou 
seja, na ocupação temporária está presente a faculdade de uso do bem pelo 
Poder Público, o que afeta a exclusividade do direito de propriedade.
Aproxima-se da servidão administrativa por afetar a exclusividade do 
direito de propriedade, mas difere dessa por ter caráter transitório. 
Também não se confunde com a desapropriação, porque, ao contrário 
desta, não implica perda da propriedade pelo particular.
4) LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS:
São formas de restrição ao domínio privado exercidas pela Administração 
Pública por meio do poder de polícia e fundadas na supremacia do interesse 
público sobre o particular, bem como na função social da propriedade.
Decorrem de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades 
indeterminadas, com o fim de satisfazer interesses coletivos abstratamente 
considerados. Se a utilidade pública estiver corporificada na função de uma 
coisa, ter-se-á servidão, e não simples limitação.
Consoante Celso Antônio Bandeira de Melo, “se a propriedade é 
afetada por uma disposição genérica e abstrata, pode ou não ser caso de 
servidão. Será limitação e não servidão se impuser apenas um dever de 
abstenção: um non facere. Será servidão se impuser uma obrigação de 
suportar.
A diferença está em que, na limitação administrativa, a obrigação de 
não fazer é imposta em benefício do interesse público genérico, 
abstratamente considerado, enquanto na servidão ela é imposta em 
proveito de determinado bem afetado a fim de utilidade pública. A coisa 
dominante, inexistente na limitação administrativa, distingue os dois 
institutos.
Traços característicos, segundo MSZPietro: 
a) impõem obrigações de não fazer ou de deixar de fazer;
b) visando conciliar os interesses públicos e privados, só vão até onde exija 
a necessidade administrativa;
c) sendo condições inerentes ao direito de propriedade, não geram direito à 
indenização (a indenização só é cabível quando o proprietário se vê privado, 
em favor do Estado ou do público em geral, de alguns ou de todos os 
poderes inerentes ao domínio, como ocorre, respectivamente, na servidão 
administrativa e na desapropriação). O Estado age imperativamente, na 
qualidade de Poder Público, e somente poderá sofrer obstáculos, quando a 
Administração aja com abuso de poder, extravasando os limites legais. 
Nesse caso, cabe ao particular opor-se à limitação estatal e pleitear a 
indenização pelos prejuízos dela decorrentes.
d) decorrem de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades 
indeterminadas, com o fim de satisfazer interesses coletivos abstratamente 
considerados (se for com objetivo específico, função específica, teremos 
uma servidão).
Alguns autores diferenciam a servidão das limitações administrativas, 
dizendo que na primeira está-se diante de uma obrigação de suportar, 
enquanto nessas tem-se um non facere. Mas, esse critério não é absoluto, 
comportando exceções (servidão administrativa de não construir acima de 
determinada altura ao redor de aeroportos).
Sendo medidas impostas pelo poder de polícia do Estado, na busca do bem 
estar social, não cabe ao particular qualquer questionamento administrativo 
ou judicial visando impedir a sua incidência, salvo comprovado abuso ou 
desproporcionalidade da medida. 
As limitações podem, portanto, ser definidas como medidas de caráter 
geral, impostas com fundamento no poder de polícia do Estado, gerando 
para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de 
condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar geral.
5) TOMBAMENTO:
É forma de intervenção na propriedade pelo qual o Poder Público procura 
proteger o patrimônio cultural brasileiro, material ou imaterial.
O vocábulo tombamento é de origem antiga e provém do verbo tombar 
que, no direito português, significa inventariar, registrar. 
O tombamento é sempre uma restrição parcial – se acarretar a 
impossibilidade total de exercício dos poderes inerentes ao domínio, será 
ilegal e implicará desapropriação indireta, dando direito á indenização 
integral pelos prejuízos sofridos.
Além do tombamento, a CF prevê tb a ação popular e a ação civil 
pública, como isntrumentos de proteção do patrimônio público. Entende-se 
que não há necessidade de prévio tombamento dos bens para a propositura 
das referidas ações.
Pode ser definido como sendo o procedimento administrativo (que se 
realiza por uma sucessão de atos preparatórios até se chegar ao ato final 
que é a inscrição no Livro do Tombo) pelo qual o poder público sujeita a 
restrições parciais os bens de qualquer natureza cuja conservação seja de 
interesse público, por sua vinculação a fatos memoráveis da história ou por 
seu excepcional valor arqueológico ou etnológico, biográfico ou artístico. 
Pode atingir bens de qualquer natureza, móveis, imóveis, materiais, 
imateriais, públicos ou privados. O bem, ainda que pertencente a particular, 
passa a ser considerado bem de interesse público.
Por ser sempre uma restrição parcial, não gera, EM REGRA, direito à 
indenização. Para gerar indenização, deverá o particular demonstrar que 
sofreu algum prejuízo em decorrência do tombamento. 
Constituem modalidades de tombamento:
a)Quanto à constituição ou procedimento: de ofício, voluntário ou 
compulsório:
Pelo Decreto-lei 25/37, o tombamento distingue-se conforme atinja bens 
públicos ou particulares. Quanto atinge bens públicos, tem-se o 
tombamento de ofício (art. 5º) que se processa mediante simples 
notificação à autoridade a quem pertence ou sob cuja guarda estiver; com a 
notificação, a medida começa a produzir efeitos. 
O tombamento que tem por objeto bens particulares pode ser voluntário 
(art. 7º - o proprietário pede o tombamento, e este se dará caso a coisa se 
revista dos requisitos necessários para constituir parte integrante do 
patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do órgão técnico 
competente OU o proprietário anuir, por escrito, à notificação que se lhe 
fizer para a inscrição da coisa em qualquer dos Livros do Tombo) ou 
compulsório (arts. 8º e 9º - feito por iniciativa do poder público, mesmo 
contra a vontade do proprietário).
b)Quanto à eficácia: provisório ou definitivo: O tombamento 
provisório, que se verifica com a simples notificação do proprietário do bem, 
produz os mesmos efeitos que o definitivo, salvo quanto á transcrição no 
Registro de Imóveis, somente exigível para esse último (art. 10, PU do 
Decreto-lei 25).
c) Quanto aos destinatários: geral ou individual: O tombamento 
individual atinge um bem determinado e o geral atinge os bens 
situados em um bairro, cidade ou região.
Procedimento – em qualquer modalidade de tombamento, deve haver a 
manifestação de órgão técnico que, na esfera federal, é o IPHAN (Instituto 
do Patrimônio Histórico Artístico Nacional), que é uma autarquia. 
No caso de bem público, após a manifestação do órgão técnico, a 
autoridade administrativa determina a inscrição do bem no Livro do Tombo, 
notificando a pessoa jurídica de direito público titular do bem ou que o 
tenha sob sua guarda.
No caso de bem particular, em se tratando de tombamento 
voluntário requeridopelo proprietário, será tb ouvido o órgão técnico e, 
caso haja o preenchimento dos requisitos, será determinada a inscrição do 
bem no livro do tombo e a transcrição no Registro de Imóveis, desde que se 
trate de bem imóvel.
No caso de procedimento de iniciativa do Poder Público, 
observará as seguintes fases:
a) Manifestação do órgão técnico;
b) Notificação ao proprietário para manifestar-se em 15 dias, podendo, se 
quiser, oferecer impugnação;
c) Se o proprietário não impugnar o tombamento ou anuir a ele, tem-se o 
tombamento voluntário, com a inscrição no Livro do Tombo;
d) Havendo impugnação – concessão de prazo de 15 dias ao órgão que tiver 
tido a iniciativa do tombamento para sustentar suas razões;
e) Decisão proferida pelo IPHAN, no prazo de 60 dias, com a inscrição no Livro 
do Tombo, se a decisão for favorável, ou o arquivamento do processo, se 
desfavorável.
f) O tombamento somente se torna definitivo com a inscrição em um dos 
livros do Tombo, que, na esfera federal, compreende: o Livro do Tombo 
Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; o Livro do Tombo das Belas Artes; 
o Livro do Tombo das Artes Aplicadas; o Livro do Tombo Histórico.
Embora o procedimento se encerre com inscrição no Livro do Tombo, a 
lei exige que, em se tratando de imóveis, se faça a transcrição no Registro 
de Imóveis, averbando-se o tombamento ao lado da inscrição do domínio. A 
transcrição no Registro de Imóveis não integra o procedimento, pois mesmo 
sem ela o tombamento produz os efeitos jurídicos para o proprietário. A 
falta de registro impede apenas as entidades públicas de exercerem o 
direito de preferência para aquisição do bem tombado (art. 25 do Decreto-
lei).
É possível o cancelamento do tombamento por motivos de interesse 
público. 
Efeitos do Tombamento - o instituto do tombamento produz efeitos 
quanto à alienação dos bens, transformações, deslocamentos, conservação, 
fiscalização e quanto aos imóveis vizinhos.
O proprietário do bem tombado fica sujeito as seguintes obrigações: 
fazer obras de conservação ou, se não tiver meios, comunicar ao órgão 
competente; garantir o direito de preferência à União, Estados e Municípios, 
nesta ordem sob pena de nulidade do ato, seqüestro do bem e multa de 
20% do valor do bem a que ficam sujeitos o alienante e o adquirente; não 
destruir, demolir ou mutilar os objetos tombados, salvo se autorizados; 
restaurá-las, pintá-las; obrigação de suportar a fiscalização pelo órgão 
técnico competente. Tb não pode, em se tratando de bens moveis, retira-las 
do país, senão por curto prazo, para fins de intercâmbio. As punições serão 
determinadas pelo Poder Judiciário. Se o bem tombado for público, será 
inalienável, ressalvada a possibilidade de transferência entre União, Estados 
e Municípios.
Os proprietários dos prédios vizinhos também sofrem as conseqüências 
do tombamento, pois não poderão fazer obras/construções que impeçam ou 
reduzam a visibilidade da coisa tombada, nem mesmo colocar cartazes ou 
anúncios, sob pena de multa de 50% do valor do objeto. Na verdade, nesse 
caso estaríamos diante de uma servidão em que dominante é a coisa 
tombada e serviente os prédios vizinhos. Não basta que a construção esteja 
na vizinhança da coisa tombada é necessário que a mesma impeça ou 
reduza a visibilidade. A servidão surge no ato de tombamento, 
independente da inscrição no Registro de imóveis.
Já o IPHAN ou órgão que efetue a fiscalização tem as seguintes 
obrigações: reformar o bem, caso não seja possível para o proprietário 
realizá-lo ou requerer a sua desapropriação; exercer vigilância sobre os 
bens tombados; providenciar, em se tratando de bens particulares, a 
inscrição do tombamento no registro de imóveis.
Natureza Jurídica do Tombamento - quanto à natureza jurídica do 
tombamento, dois aspectos merecem ser abordados: a) se é ato 
administrativo discricionário ou vinculado; b)se constitui servidão 
administrativa ou limitação administrativa à propriedade privada. 
a) Segundo MSZPietro, trata-se de ato discricionário – entretanto, a recusa em 
faze-lo deverá ser motivada sob pena de transformar-se a 
discricionariedade em arbítrio que afronta a própria Constituição, na parte 
em que protege os bens de interesse público.
b) Para CABM e outros, seria modalidade de servidão administrativa porque 
incide sobre imóvel determinado, causando a seu proprietário ônus maior 
do que os sofrido pelos demais membros da sociedade.
Já MSZPietro e outros autores entendem que, apesar do tombamento 
depender de ato que individualize o bem tombado ( inscrição no livro do 
Tombo), não se trata de servidão, pelo fato de não haver a coisa 
dominante. A restrição não é imposta em benefício de coisa afetada a fim 
público ou serviço público, mas, ao contrário, tem por objetivo satisfazer a 
interesse público genérico e abstrato. Porém, difere da limitação 
administrativa por individualizar o imóvel. MSZPietro entende ser o 
tombamento categoria própria de restrição à propriedade particular. Tem 
em comum com a limitação administrativa o fato de ser imposto em 
benefício do interesse público; porém dela difere por individualizar o imóvel. 
Comparado com a servidão administrativa, assemelha-se pelo fato de 
individualizar o bem; porém dela difere porque falta a coisa dominante, 
essencial para caracterização de qualquer tipo de servidão, seja de direito 
público ou privado.
6) DESAPROPRIAÇÃO
CONCEITO: procedimento administrativo pelo qual o Poder Público 
ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade 
pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário 
a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa 
indenização. Forma de aquisição originária da propriedade.
“Desapropriação é um direito do Estado que se traduz em procedimento 
regido pelo Direito Constitucional-Administrativo, que visa à imposição de 
um sacrifício total, por justa causa, de determinado direito patrimonial, 
particular ou público – respeitada a hierarquia -, tendo como finalidade a 
aquisição originária pelo Poder Público ou de quem, delegadamente, cumpra 
o seu papel, em decorrência do ‘ius eminens’ – superada a noção de 
‘dominium eminens -, nas hipóteses de necessidade ou utilidade pública, ou 
interesse social, por intermédio de indenização que há de ser prévia e justa, 
efetuado o pagamento em dinheiro, com as ressalvas constitucionais 
expressas” (Juarez Freitas – Estudos de Direito Administrativo, Malheiros, 
1995, pg. 84). 
CABM define desapropriação como “o procedimento através do qual o Poder 
Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse 
social, compulsoriamente despoja alguém de um certo bem, normalmente 
adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, 
justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de estarem em desacordo com a 
função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em 
títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, 
preservado seu valor real”. 
A desapropriação consiste na transferência compulsória da propriedade de 
alguém para o Poder Público, mediante indenização, dentro dos requisitos 
legais. É forma originária de aquisição da propriedade, independendo de 
título anterior e da vontade do dono anterior. Se o Poder Público 
desapropriar e indenizar erroneamente a quem não seja proprietário do 
bem, nem por isso se invalida a desapropriação e nem por isso é necessário 
realizar novo processo expropriatório. A propriedade de toda forma terá 
sido adquirida pelo Poder Público, cabendo ao legítimo proprietário pleitear 
seus direitos em ação própria. Os gravames existentes sobre o bem ficam 
subrrogados no valor da indenização. 
Existem situações em que o bem retorna ao patrimônio do particular: 
desapropriação por 
zona, para urbanização e por interesse social.
PROCEDIMENTO– A desapropriação desenvolve-se por meio de uma 
sucessão de atos definidos em lei e que culminam com a incorporação do 
bem ao patrimônio público. Esse procedimento é dividido em duas fases:
a) Fase declaratória: aqui, o Poder Público declara a utilidade pública ou o 
interesse social do bem para fins de desapropriação. A declaração pode ser 
feita por lei ou decreto, indicando o bem, a necessidade ou utilidade pública 
ou interesse social a ser alcançado. Quando a expropriação recair sobre 
bem público é necessária a autorização legislativa. O ato declaratório, 
seja por lei ou decreto, deve indicar o sujeito ativo da desapropriação, a 
descrição do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a 
destinação específica a ser dada ao bem, o fundamento legal e os recursos 
orçamentários destinados ao atendimento da despesa.
São efeitos dos atos declaratórios:
a) Submete o bem à força expropriatória do Estado;
b) Fixa o estado do bem (condições, benfeitorias, etc). Salienta-se que, dentre 
as benfeitorias feitas após a declaração de utilidade pública, somente serão 
indenizadas as necessárias e, desde que autorizadas pelo Poder Público, as 
benfeitorias úteis; as voluptuárias não. As anteriores à declaração serão 
todas indenizadas. Já quanto às construções, aplica-se a Súmula 23 do STF. 
c) Confere ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer 
verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem 
com moderação e sem excesso de Poder. Entretanto, se o proprietário não 
concordar com a entrada do expropriante, deverá ser requerida autorização 
judicial, vedada a entrada compulsória (princípio da inviolabilidade do 
domicílio).
d) Dá início ao prazo de caducidade da declaração – no caso de 
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, a 
desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se 
judicialmente dentro de cinco anos, contados da data de expedição do 
decreto de utilidade pública e findos os quais este caducará. Entretanto, 
decorrido um ano, poderá ser o mesm bem objeto de nova declaração 
(art. 10 do Dec-lei 3365/41). No caso de desapropriação por interesse 
social, o prazo de caducidade é reduzido para dois anos a partir da 
decretação da medida (aqui o prazo se refere também ao aproveitamento 
do bem), sendo que o dispositivo não estabelece prazo de carência para a 
renovação da declaração. Aí, ocorre a caducidade do direito (STF). Já no 
caso de desapropriação para fins de reforma agrária, o prazo de 
caducidade também é de dois anos (LC 76/93).
EM SUMA: caduca-se o decreto de utilidade pública:
Desapropriação por necessidade/utilidade pública (Dec-lei 3365/41) : 
05 anos
Desapropriação por interesse social (Lei 4132/62) : 02 anos
Desapropriação para fins de reforma agrária (LC 76/93) : só a União 
– 02 anos
A declaração de utilidade pública trata-se de ato executório do 
Poder Público, no sentido de que não depende de título fornecido pelo Poder 
Judiciário para subjugar o bem. O particular que se sentir lesado pelo ato 
declaratório, ante um vício de ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato, 
poderá impugna-lo judicialmente pelas vias ordinárias ou por mandado de 
segurança, podendo inclusive pleitear liminar que suste o procedimento da 
desapropriação até que haja apreciação judicial da validade do ato. É 
possível a impugnação ainda que o ato declaratório decorra de lei, já que, 
neste caso, tratar-se-á de lei de efeito concreto (lei em sentido formal, e 
ato administrativo em sentido material, porque alcança pessoa 
determinada).
b) Fase executória: compreende atos pelos quais o Poder Público promove 
a desapropriação, adotando medidas necessárias à incorporação do bem ao 
patrimônio público. A fase executória pode ser administrativa (extrajudicial) 
ou judicial:
b.1) Fase executória extrajudicial/administrativa: quando o poder 
expropriante e o expropriado acordam em relação ao preço e pode, por 
isso, concretizar-se a aquisição compulsória mediante acordo no que 
respeita á indenização, operando-se, então, sem intervenção judicial.
b.2) Fase executória judicial: tem lugar quando o expropriante ingressa 
em juízo com a ação expropriatória. Aqui, a manifestação judicial poderá 
ser de dois tipos: 1) homologatória, quando o proprietário aceita, em juízo, 
a oferta feita pelo expropriante; 2) contenciosa, quando o proprietário e o 
expropriante não acordam com relação ao preço, que terá de ser fixado pelo 
juiz, por arbitramento. Esta fase tb é necessária quando o poder 
expropriante não conhece o proprietário do imóvel. É aplicada tb á reforma 
desapropriação por interesse social. Não á reforma agrária, cujo 
procedimento encontra-se na LC 76/93. 
No curso do processo judicial (Dec-lei 3365/41), só podem ser 
discutidas questões relativas ao preço ou vício processual, sendo que, 
qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta. 
No caso de desapropriação para fins de reforma agrária, o art. 9º 
da LC 76/93 só exclui da contestação a apreciação do interesse social 
declarado. E o art. 4º garante ao proprietário o direito de extensão 
(permite ao proprietário requerer a desapropriação de todo o 
imóvel, quando a área remanescente ficar reduzida à superfície 
inferior à da pequena propriedade rural; OU prejudicada 
substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso 
seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada. Garante-se o 
direito de exigir que na desapropriação se inclua a parte do imóvel 
que ficou inaproveitável isoladamente.
A desapropriação, quando incide sobre imóvel, somente se 
completa depois de efetuado o pagamento ou a consignação (mandamento 
constitucional da prévia indenização). Depois disso, a sentença que fixa o 
valor da indenização constitui título hábil para transcrição no Registro de 
Imóveis (art. 29 Dec-lei 3365/41).
Enquanto não consumada a desapropriação, isto é, enquanto não 
houver condenação no valor a ser pago, o expropriante poderá desistir dela. 
Entretanto, será obrigado a indenizar o proprietário pelos prejuízos que haja 
causado em razão da simples declaração de utilidade pública, da 
propositura da ação expropriatória ou da imissão provisória que haja obtido. 
Cabe ao proprietário fazer efetiva demonstração de seu prejuízo. 
FUNDAMENTO JURÍDICO: o fundamento político da desapropriação é a 
supremacia do interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis. 
O fundamento jurídico consiste na tradução dentro do ordenamento 
normativo dos princípios políticos acolhidos no sistema.
Corresponde à idéia do domínio eminente de que dispõe o Estado 
sobre todos os bens existentes em seu território.
O fundamento normativo constitucional para a desapropriação por 
interesse social encontra-se nos arts. 5º, 184 e parágrafos do Texto Magno 
brasileiro.
O fundamento infraconstitucional reside nas diferentes leis e 
decretos-leis que disciplinam a matéria. Destacam-se o Decreto-lei 3.365, 
de 21.6.41, com as alterações posteriores, que é a lei básica sobre 
desapropriação, dispondo, entretanto, especialmente da desapropriação por 
interesse e utilidade pública; a Lei 4.132, de 10.9.62, que define os casos 
de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação; a Lei 
8.629, de 25.2.93, que dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos 
constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título 
VII, da Constituição Federal; e a LC 76, de 6.7.93, que dispõe sobre o 
procedimento especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação 
de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Destaca-
se também o Decreto-lei 1075/70 que trata da imissão de posse initio litis 
em imóveis residenciais urbanos habitados.
COMPETÊNCIA: sujeito ativo é a pessoa à qual é deferido, nos termos da 
CF e legislação ordinária, o direito subjetivo deexpropriar. São sujeitos 
ativos:
1) Da desapropriação por necessidade/utilidade pública: a União, os 
Estados, os Municípios, o DF e os Territórios (Dec-lei 3365/41, art. 2º)
2) Da desapropriação por interesse social, há que se distinguir três 
hipóteses:
a) a prevista no art. 5º, XXIV, da CF – regulada pela Lei 4132/62 – é de 
competência da União, Estados, Municípios, DF e Territórios (art. 5º);
b) a que tem fundamento no art. 182 da CF (busca atender a função social da 
propriedade expressa no Plano Diretor da cidade) – é de competência 
exclusiva do Município;
c) a que tem fundamento no art. 184 da CF (desapropriação para fins de 
reforma agrária), disciplinada no Estatuto da Terra (Lei 4504/64) – 
competência exclusiva da União.
OBS: Não há impedimento a que outra lei também federal atribua o mesmo 
poder expropriatório a outras entidades da Administração Indireta.
Salienta-se que o sujeito ativo é apenas aquela pessoa jurídica 
que pode submeter o bem à força expropriatória, o que se faz pela 
declaração de utilidade pública ou interesse social, não se confundindo com 
as entidades do art. 3º do Dec-lei 3365/41 (concessionárias de serviço 
público, delegados do Poder Público), que apenas podem promover a 
desapropriação (fase executória), depois de expedido o ato expropriatório; 
elas são beneficiárias da desapropriação, já que os bens expropriados 
passarão a integrar o seu patrimônio. 
Sujeito passivo da desapropriação é o expropriado, que pode 
ser pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Quanto às pessoas 
públicas, deve ser observado que “Os bens do domínio dos Estados, 
Municípios, DF e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos 
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder 
autorização legislativa” (art. 2º, §2º, do Dec-lei 3365/41). Disso conclui-se 
que os bens públicos federais são inexpropriáveis e que os Estados não 
podem desapropriar bens de outros Estados, nem os Municípios de outros 
Municípios. A autorização legislativa deve emanar da pessoa jurídica 
expropriante. Tal não ofende a autonomia dos entes estatais porque a 
desapropriação se baseia na idéia de domínio eminente do Estado, no poder 
que o Estado exerce sobre todas as coisas que estão em seu território, 
sendo os interesses da União de abrangência muito maior que os interesses 
regionais. Com relação aos bens pertencentes às entidades da 
Administração Indireta, aplica-se por analogia o disposto no art. 2º, §2º do 
Dec-lei 3365/41. Tais bens não podem ser desafetados por entidade política 
menor.
PRESSUPOSTOS/FUNDAMENTOS: 
a) Necessidade Pública: quando a Administração está diante de 
um problema inadiável e premente, e para cuja solução é indispensável 
incorporar, no domínio do Estado, o bem particular;
b) Utilidade pública: quando a utilidade da propriedade é 
conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não constitui imperativo 
irremovível.
c) Interesse social: quando o Estado está diante dos interesses 
sociais, isto é, daqueles diretamente atinentes às camadas mais pobres da 
população, concernentes á melhoria nas condições de vida, á mais 
eqüitativa distribuição de riqueza, à atenuação das desigualdades sociais. É 
obrigatória a intervenção do Ministério Público nas ações de desapropriação 
por interesse social.
É de se observar que a definição de cada caso vem expressa em 
lei, devendo o Poder Público, no ato expropriatório, indicar o artigo de lei 
em que se enquadra a hipótese concreta. No âmbito da legislação ordinária, 
não mais se menciona os casos de necessidade pública, os quais foram 
enquadrados entre as de utilidade pública.
OBJETO: todos os bens poderão ser expropriados, incluindo bens móveis, 
imóveis, corpóreos e incorpóreos, públicos ou privados. O espaço aéreo e o 
subsolo tb poderão ser expropriados. Vide Súmula 157 STF. Os direitos 
personalíssimos são inexpropriáveis (ex: direito à vida, à imagem, aos 
alimentos, etc). 
Quando se tratar de desapropriação para fins de reforma agrária, o 
objeto será o imóvel rural que não atende sua função social (art. 186 CF). 
Já a desapropriação prevista no art. 182, §4º da CF, somente incide 
sobre solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, e desde que 
seu proprietário não cumpra as exigências do Poder Público previstas no 
mesmo dispositivo.
INDENIZAÇÃO: É exigência que se impõe como forma de buscar o 
equilíbrio entre o interesse público e o privado. O direito à indenização é de 
natureza pública, já que embasado na CF. Modalidades:
 Deve ser a mesma justa, prévia e em dinheiro (art 5º, XXIV, CF). 
 Poderá ser em título da dívida pública na hipótese do art. 182, §4º, 
III da CF (desapropriação pelo Município de bens urbanos 
inadequadamente utilizados) – os títulos terão sua emissão 
previamente aprovada pelo Senado, com prazo de resgate de até dez 
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor 
real da indenização e os juros legais.
 Títulos da dívida pública - art. 184 da CF (desapropriação pela União 
de imóvel rural para fins de reforma agrária) – títulos resgatáveis no 
prazo de 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja 
utilização será definida em lei. Aqui há uma ressalva que não consta 
na hipótese anterior: as benfeitorias úteis e necessárias serão 
indenizadas em dinheiro (# desapropriação pelo Município).
OBS: Hipótese de desapropriação sem indenização encontra-se no art. 243 
da CF; no entanto, tal medida constitui verdadeiro confisco.
O cálculo da indenização será formado das seguintes parcelas:
a) o valor do bem expropriado, com todas as benfeitorias que já 
existiam no imóvel ANTES do ato expropriatório. Após o ato, respeita-se o § 
1º do Art 26 do Decreto-Lei, que prevê: as necessárias sempre serão 
contadas; as úteis, somente quando autorizadas.”
b) lucros cessantes e danos emergentes;
c) juros compensatórios (se ocorrer imissão provisória), computando-se 
a partir dessa imissão; a sua base de cálculo é a diferença entre a oferta 
inicial do Poder Público e o valor da indenização. Vide Súmula 164 do STF, 
bem como a Súmula 69 do STJ (“na desapropriação direta os juros 
compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na 
desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel”).
fundamento: compensação pela perda antecipada da posse; 
Com relação à base de cálculo, o STF em liminar na Adin 2332-2 
suspendeu, por inconstitucional a eficácia da expressão “de até 6% ao ano” 
e considerou que a interpretação conforme a constituição obrigará a 
entender, no que concerne à parte final do art. 15-A, que a base de cálculo 
dos juros compensatórios será a diferença entre 80% do preço ofertado em 
juízo e o valor do bem fixado na sentença. Além disso suspendeu também 
os §s 1º, 2º e 4º deste mesmo artigo. 
termo inicial: a imissão na posse
índice: antes tínhamos o índice de 12% (STF618); após o advento da MP 
2.183/01, os juros são de 6%.
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. JUROS 
COMPENSATÓRIOS. PERCENTUAL APLICÁVEL.
1. Os juros compensatórios fixados em 6% (seis por cento) ao ano pela 
Medida Provisória n.º 1.577, de 11 de junho de 1997 (atual MP n.º 2.183, 
24.08.2001), que provocou alterações no Decreto-lei n.º 3.365/41, somente 
são aplicáveis às imissões na posse posteriores à sua edição. Precedentes.
2. Nas ações expropriatórias que tenham ocorrido antes da MP 1.577/97 
aplica-se o verbete sumular n.º 618 do STF, de seguinte teor: "Na 
desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é 
de 12% (doze por cento) ao ano". Inocorrência in casu.
3. Ocorrida a imissão na posse do imóvel desapropriado, após a vigência da 
MP n.º 1.577/97 e em data anterior a liminar proferida na ADIN 2.332, os 
juros compensatórios devem ser fixados no limite de 6% (seis por cento) 
ao ano.
4. Ausência demotivos suficientes para a modificação do julgado. 
Manutenção da decisão agravada.
5. Agravo regimental desprovido.
Data da Decisão - AGA 486673 / MS ; AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO 
DE INSTRUMENTO 2003/0001841-1 - Min Luiz Fux”
d) juros moratórios
Fundamento: devidos em razão da demora no pagamento do valor da 
indenização;
Base de cálculo: a mesma do compensatório;
Índice: 6% ao ano, ao tempo do CC/1916; com o NCC, art. 406 – os juros 
moratórios quando não fixados ou não convencionados ou quando 
provenientes de determinação legal serão fixados segundo a taxa que 
estiver em vigor para a mora dos pagamentos devidos à Fazenda Pública 
(atualmente a taxa Selic)
Termo inicial: tínhamos antes o trânsito em julgado da sentença; hoje, 
todavia, com o acréscimo do Art 15B ao Dec-Lei, temos como termo inicial 
1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ter 
sido feito, nos termos do Art 100 da CF. Para CABM essa MP deve ser 
considerada inconstitucional.
OBS: Os juros moratórios não se confundem com os juros compensatórios 
porque estes compensam o expropriado pela perda antecipada da posse; e 
aqueles decorrem da demora no pagamento. Vide Súmula 12 STJ. 
e) honorários advocatícios
Base de cálculo: diferença entre a oferta inicial e o valor da indenização, 
acrescidos de juros moratórios e compensatórios. Vide Súmula 617 STF.
OBS: lembrar que o § 1º do art 27, com redação dada pela Medida 
Provisória nº 2.183-56, de 24.08.2001, DOU de 28.07.2001, teve parte sua 
suspensa.
“Art. 27.
§ 1º A sentença que fixar o valor da indenização quando este for 
superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar honorários 
do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da 
diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20 do Código de Processo 
Civil, não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e 
cinqüenta e um mil reais).”
A expressão "não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento 
e cinqüenta e um mil reais)" foi suspensa liminarmente pela ADIN nº 2.332-
2, do Supremo Tribunal Federal, DOU 13.09..2001. Aguardando julgamento 
do mérito.
f) custas e despesas judiciais; e
g) correção monetária, calculada a partir da data do laudo de avaliação, 
desde que decorrido mais de um ano, sendo devida até a data do efetivo 
pagamento da indenização, devendo proceder-se à atualização do cálculo, 
ainda que por mais de uma vez, ; o juiz ou tribunal podem concedê-la de 
ofício. Vide Súmula 561 STF.
h) despesa com desmonte e transporte de mecanismos instalados e 
em funcionamento (art 25 do Decreto-Lei).
OBS: No que se refere ao fundo de comércio, será incluído na indenização 
se o expropriado for o seu proprietário, caso contrário, caberá a este 
pleitear a indenização em ação própria, já que, no valor da indenização não 
se incluirão os direitos de terceiros. Pela mesma razão, quaisquer pessoas 
que exerçam direito obrigacional sobre o bem expropriado, atingidas 
indiretamente pelo ato expropriatório, fará jus á indenização, a ser 
reclamada em ação própria. É o caso do locatário. Apenas no caso de ônus 
reais o Poder Público não responde, porque ficam sub-rogados no preço.
NATUREZA JURÍDICA – a desapropriação é forma ORIGINÁRIA de 
aquisição da propriedade (a causa que atribui a propriedade a alguém não 
se vincula a nenhum título anterior, sendo, portanto, autônoma). Não 
importa na desapropriação se se trata de título justo ou injusto, de boa ou 
má-fé. Disso decorrem algumas consequêcias:
a) A ação judicial de desapropriação pode prosseguir 
independentemente de saber a Administração quem seja o 
proprietário ou onde possa ser encontrado, já que as questões 
atinentes ao domínio não são objeto de consideração. Lembre-se que 
na desapropriação NÃO se aplicam os efeitos da revelia (art. 319 
CPC), pois mesmo na falta de contestação está o juiz adstrito à 
exigência constitucional da justa indenização; não é autorizada a 
dispensa de avaliação.
b) Se a indenização for paga a terceiro não proprietário, não se 
invalidará a desapropriação – art. 35 Dec-lei 3365/41;
c) Todos os ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado 
extinguem-se e ficam sub-rogados no preço. Os direitos obrigacionais 
deverão ser pleiteados em ação própria.
d) A transcrição no registro de imóveis independe da verificação da 
continuidade em relação ás transcrições anteriores, não cabendo 
qualquer impugnação por parte do Oficial de Registro de imóveis; não 
há possibilidade de reivindicação do imóvel expropriado, que não fica 
sujeito à evicção.
Sob o aspecto formal, a desapropriação é um procedimento; 
quanto ao conteúdo, constitui transferência compulsória da propriedade. 
IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE: 
Conceito – imissão provisória na posse é a transferência da 
posse do bem objeto da expropriação para o expropriante, já no início da 
lide, obrigatoriamente concedida pelo juiz, se o Poder Público declarar 
urgência e depositar em juízo, em favor do proprietário, importância fixada 
segundo critério estabelecido em lei (CABM). Prevista no art. 15 do Dec-lei 
3365/41.
Requisitos:
a) Alegação de urgência pelo poder expropriante, o que pode ser feito 
no próprio ato expropriatório, ou depois, a qualquer momento, no 
curso do processo judicial. STF – não há cabimento para sua 
concessão quando o feito já está julgado e o preço da indenização 
fixado em definitivo. 
b) Que o poder expropriante faça o depósito da quantia fixada segundo 
critério previsto em lei – quanto à forma de calcular esse valor, há 
duas normas legais diversas: 
1ª) Decreto-lei 1075/70 (regula a imissão na posse de imóveis 
residenciais urbanos): Deve se tratar de desapropriação por utilidade 
pública, que tenha por objeto prédio urbano residencial habitado pelo 
proprietário ou compromissário comprador, cuja promessa de compra e 
venda esteja inscrita no registro de imóveis. O poder expropriante 
depositará o preço oferecido ao expropriado a título de indenização; este 
poderá impugnar tal valor em 05 dias da intimação da oferta; feita a 
impugnação, o juiz, servindo-se, se necessário, de perito avaliador, 
fixará em 48 horas o valor provisório do imóvel. Quando o valor 
arbitrado for superior á oferta, o juiz só autorizará a imissão provisória 
na posse do imóvel, se o expropriante complementar o depósito para 
que atinja metade do valor arbitrado, não ultrapassando o limite de 
2300 salários mínimos. O expropriado, comprovadamente proprietário e 
quite com o Fisco poderá levantar toda a importância depositada e 
complementada. Quando o valor arbitrado for inferior ou igual ao dobro 
do preço oferecido, é lícito ao expropriado optar entre o levantamento de 
80% do preço oferecido ou de metade do valor arbitrado. 
2ª) Art. 15, §1º Dec-lei 3365/41 (desapropriações não abrangidas pelo 
Decreto-lei 1075/70). Salienta-se que o STJ sustenta a 
inconstitucionalidade do §1º do art. 15, por entender que o valor venal 
do imóvel (normalmente irrisório) é incompatível com a justa 
indenização. Já o STF entende que continua em vigor o art. 15 e seus 
parágrafos. Aqui, o expropriado poderá levantar até 80% do valor 
depositado (art. 33, §2º), desde que comprove a propriedade e esteja 
quite com o Fisco com relação aos tributos referentes ao imóvel.
OBS: A vantagem para o expropriado do procedimento previsto no Dec-
lei 1075/70 é que pode haver impugnação do preço oferecido pelo 
expropriante, hipótese em que o valor será arbitrado pelo juiz. 
c) Que a imissão seja requerida no prazo de 120 dias a contar da 
alegação de urgência; não requerida nesse prazo, o direito caduca, 
pois a alegação de urgência não pode ser renovada e a imissão não 
pode ser concedida (art. 15, §§ 2º e 3º).
OBS: Na desapropriação para fins de reforma agrária, a imissão 
provisória integra o procedimento de desapropriação.Vide arts. 5º e 6º 
da LC 76/93.
DESTINO DOS BENS EXPROPRIADOS : como regra, os bens 
desapropriados passam a integrar o patrimônio das pessoas jurídicas 
políticas que fizeram a desapropriação ou das pessoas públicas ou 
privadas que desempenhem serviços públicos por delegação do Poder 
Público. No entanto, os bens podem ser destinados a ser transferidos a 
terceiros. Isso se faz nos casos em que a desapropriação se faz:
a) Por zona (ou extensiva):Está descrita no artigo 4º do Decreto-Lei 
3.365/41:
“Art. 4º. A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao 
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem 
extraordinariamente, em conseqüência da realização do serviço. Em 
qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, 
mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se 
destinam à revenda.”
Abrange assim a área contígua necessária ao desenvolvimento 
posterior da obra a que se destine ou as zonas que se valorizem 
extraordinariamente em conseqüência da realização do serviço. Nesta 
última hipótese, o bem é desapropriado para ser revendido com lucro, 
depois de concluída a obra que valorizou o imóvel. O ato expropriatório 
deve especificar essas áreas. Possui um caráter especulativo.
c) Desapropriação para urbanização ou reurbanização: art. 5º, i, 
do Decreto-lei 3365/41. A jurisprudência entende que o Poder público 
poderá alienar as áreas que excedem às necessidades depois de 
concluídas a urbanização ou reurbanização, respeitando o direito de 
preferência dos expropriados. Art. 182, §4º da CF constitui outra 
possibilidade de desapropriação para revenda.
d) Para fins de formação de distritos industriais
e) Por interesse social (reforma agrária) – objetiva fazer justa 
distribuição da propriedade.
f) Para assegurar o abastecimento da população;
g) A título punitivo, quando incide sobre terras onde se cultivem 
plantas psicotrópicas – serão destinadas ao assentamento de 
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA:
Conceito: é a que se processa sem a observância do 
procedimento legal; costuma ser equiparada ao esbulho e, por isso 
mesmo, pode ser obstada por meio de ação possessória.
Consiste na desapropriação efetuada às avessas, sem observância do 
devido processo legal, tratando-se, segundo alguns, até de ato ilícito 
cometido pela Administração; a rigor, é um esbulho possessório promovido 
pelo Poder Público. Tal situação é conhecida também por apossamento 
administrativo.
Se o proprietário não o impedir no momento oportuno, deixando que 
a Administração lhe dê uma destinação pública, não mais poderá reivindicar 
o imóvel (art. 35 Dec-lei 3365/41). A solução será pleitear indenização por 
perdas e danos. 
Não obstante, a desapropriação indireta pode surgir de um ato lícito: 
a instituição de servidões administrativas de tal monta que impedem 
totalmente domínio do proprietário sobre o seu bem.
Decisão RT 465/238: a ação de desapropriação indireta, criação 
pretoriana, à base reivindicação convertida em indenização por esbulho, 
funda-se, em última análise, na prática de ato ilícito dos prepostos da 
autoridade que deveria promovido a desapropriação com imissão na posse, 
e, entretanto, não o faz, ordenando a violência ou a fraude contra o titular 
da propriedade esbulhada.
A diferença prática entre a desapropriação indireta e a 
desapropriação própria está:
 na inversão dos pólos da ação respectiva: naquele caso, o réu é a 
Administração Pública; cabe ao proprietário buscar a justiça para 
haver a indenização - a competência, então, será a do lugar de 
situação do bem; nesta, o autor é a Administração, restando no pólo 
passivo o titular da propriedade. 
 no caso da desapropriação indireta, a indenização é ulterior, embora 
idêntica em abrangência a de que receberia o titular da propriedade 
no desapropriação direta.
 a indenização na desapropriação indireta sofre correção monetária e 
juros do mesmo modo, inclusive o compensatório, que antes era 
exigido a partir da ocupação. Hoje temos o § 4º do art 15A do 
Decreto-Lei limitando essa compensação: nas ações ordinárias de 
apossamento administrativo ou desapropriação indireta, não será o 
Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período 
anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da 
ação.
Pago o proprietário, a sentença transitada em julgado deverá ser 
transcrita no Registro de imóveis, para incorporação do bem ao patrimônio 
público.
Quando o particular não pleiteia a indenização em tempo hábil, 
deixando prescrever o seu direito, o Poder Público, para regularizar a 
situação patrimonial do imóvel terá que recorrer à ação de usucapião, já 
que a simples afetação do bem particular a um fim público não constitui 
forma de transferência da propriedade. Trata a desapropriação indireta de 
afetação ilícita, uma vez que lícita é a afetação de bens já integrados ao 
patrimônio público, na qualidade de bens dominicais.
Medida Provisória nº 2.183-56, de 24.08.2001, DOU de 28.07.2001, 
em vigor desde sua publicação, delimitou um prazo para a prescrição do 
direito de propor a indenização no caso de desapropriação indireta:
“Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-
se judicialmente dentro de 5 (cinco) anos, contados da data da expedição 
do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Neste caso, somente decorrido 1 (um) ano, poderá ser o mesmo bem 
objeto de nova declaração.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que 
vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
Todavia, a expressão "ação de indenização por apossamento 
administrativo ou desapropriação indireta, bem como" foi suspensa 
liminarmente pela ADIN nº 2.260-1, do Supremo Tribunal Federal, DOU 
06.03.2001. Aguardando julgamento do mérito. Assim, poder-se-á tentar 
aplicar o antigo entendimento jurisprudencial sobre a utilização do prazo do 
usucapião extraordinário (hoje de 15 anos – art 1.238 CC/02).
Modalidades de desapropriação sancionatória (CF/88):
a) descumprimento da função social da propriedade urbana (art. 
182, § 4º):
- Regulamentado pela Lei nº 10.257/01.
- Competência exclusiva dos Municípios.
- Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o 
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou 
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com 
pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º). Os títulos da dívida 
pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no 
prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, 
assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento 
ao ano (§ 1º). Estes títulos não terão poder liberatório para pagamento de 
tributos. 
- O valor real da indenização: refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, 
descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo 
Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que 
trata o § 2o do art. 5o desta Lei; e não computará expectativas de ganhos, 
lucros cessantes e juros compensatórios.
- O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo 
máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio 
público.
- O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder 
Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, 
nesses casos, o devido procedimento licitatório.
- Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as 
mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no 
art. 5o desta Lei.
b) descumprimento da função social da propriedade rural (art. 186):
- Competência exclusiva daUnião.
- O imóvel deve estar descumprindo sua função social, observado o art. 
186, da CF/88: A função social é cumprida quando a propriedade rural 
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência 
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: aproveitamento racional e 
adequado (inciso I); utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e 
preservação do meio ambiente (inciso II); observância das disposições que 
regulam as relações de trabalho (inciso III); e, exploração que favoreça o 
bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (inciso IV).
- Não pode incidir sobre (art. 185, da CF/88): a pequena e média 
propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não 
possua outra (inciso I); e a propriedade produtiva (inciso II). Saliente-se 
que a lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará 
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social 
(parágrafo único, art. 185, da CF/88). 
- Pagamento feito indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir 
do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei, 
sendo que as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em 
dinheiro.
c) Desapropriação de glebas de terra em que sejam cultivadas 
plantas psicotrópicas (art. 243, CF/88):
- Regulamentado pela Lei nº 8.257/91.
- As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas 
ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e 
especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de 
produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei (art. 243, da 
CF/88). 
- Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do 
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em 
benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e 
recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de 
fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas 
substâncias (parágrafo único, do art. 243, da CF/88).
Requisitos constitucionais: necessidade ou utilidade pública, interesse 
social e a prévia e justa indenização, como regra (art. 5º, XXIV, CF/88).
a) necessidade e utilidade pública: situação inesperada, emergencial.
- “existe necessidade pública quando a Administração está diante de um 
problema inadiável e premente, isto é, que não pode ser removido, nem 
procrastinado, e para cuja solução é indispensável incorporar, no domínio 
do Estado, o bem particular;”
- “há utilidade pública quando a utilização da propriedade é conveniente e 
vantajosa ao interesse coletivo, mas não constitui um imperativo 
irremovível;” 
b) interesse social.
c) prévia e justa indenização: em regra feita em dinheiro, mas também 
pode ser por em títulos da dívida agrária (desapropriação para fins de 
reforma agrária) ou em títulos da dívida pública (desapropriação para fins 
urbanísticos).
- Prévia: deve ocorrer antes da imissão da posse, regra esta que é 
flexibilizada pela excessiva demora no provimento judicial.
- Justa: satisfaz o valor de mercado do imóvel na data da desapropriação e 
seu pagamento.
- Em dinheiro: em moeda corrente, atualmente o Real. É nulo de pleno 
direito o ato expropriatório de imóvel urbano sem prévia e justa indenização 
ou prévio depósito judicial do valor da indenização (art. 46 da Lei de 
Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/00).
Ação de reivindicação: “os bens expropriados, uma vez incorporados à 
Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada 
em nulidade do processo de desapropriação” (art. 35 do DL nº 3.365/41).
RETROCESSÃO:
Efetuada a desapropriação, o Poder Público deve aplicar o bem 
adquirido, á finalidade pública que suscitou o desencadeamento de sua 
força expropriatória. Não o fazendo, terá ocorrido o que se denomina de 
tredestinação (destinação desconforme com o plano inicialmente 
previsto, segundo José dos Santos Carvalho Filho). A doutrina distingue a 
tredestinação lícita (persistindo o interesse público, o expropriante 
dispensa ao bem destino diverso do inicialmente planejado) da 
tredestinação ilícita (o Poder Público transfere a terceiro o bem 
desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se 
beneficie de sua utilização). Se o expropriante não atribui ao bem uma 
finalidade pública, o ato expropriatório deixa de ter justificativa. Esta 
circunstância nos coloca diante do instituto da retrocessão.
Retrocessão, em sentido técnico próprio, é um direito real, o do ex-
proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade 
pública.
Entretanto, muitos doutrinadores passaram a entender a retrocessão 
como direito pessoal, diante do direito de preferência ou preempção 
conferido pelo art. 519 do NCC ao expropriado, direito este, de natureza 
pessoal, resolúvel, portanto, em perdas e danos, se viesse a ser 
desconhecido (art. 518 CC).
O Decreto-lei 3365/41 estampadamente dispõe em seu art. 35 que 
“Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública,não podem 
ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de 
desapropriação.Qualquer ação julgada procedente resolver-se-á em perdas 
e danos.”
Já os que propugnam pela existência do direito real de reaver o bem 
sempre se esforçaram diretamente na CF, baseando-se no art. 5º XXIV, que 
configura o direito de propriedade como direito básico, que só deve ceder à 
demissão compulsória para a realização de uma finalidade pública. Não 
destinando-se o bem a uma finalidade pública, cabe o retorno do mesmo ao 
ex-proprietário. Diante da supremacia da Constituição Federal, lei alguma 
poderia dar à matéria tratamento que contraditasse o que é simples 
resultado da proteção que a Lei Magna outorga à propriedade, já que a 
garantia que lhe confere só é absolvida para a satisfação de uma finalidade 
pública.
Três posições podemos citar:
A PRIMEIRA não mais existir o referido instituto como direito real, 
mas sim, apenas como direito pessoal (Hely). Sustenta que o Dec-lei 
3365/41 não mais prevê o direito de retrocessão, restando o direito de 
preferência ou preempção, previsto no CC, de natureza obrigacional.
A SEGUNDA entende permanecer a retrocessão como direito real 
(Seabra Fagundes, Pontes de Miranda, Celso Antônio). Baseia-se no 
preceito constitucional que assegura o direito de propriedade – se o bem 
não foi utilizado para qualquer fim público, desaparece a justificativa para a 
alienação forçada, cabendo ao expropriado reaver o imóvel pelo mesmo 
preço pelo qual foi desapropriado. NA ATUALIDADE, segundo CABM, é a 
posição dominante.
A TERCEIRA considera a retrocessão como direito de natureza mista, 
cabendo ao expropriado a ação de preempção ou preferência (de natureza 
real), ou ação de perdas e danos. É posição de MSZDP. 
Somente teremos a retrocessão se não se der uma “utilização 
pública” ao bem expropriado. É pacífico o entendimento segundo o qual 
desde que o imóvel seja utilizado para um fim público qualquer, ainda que 
não o especificado originariamente , não ocorre o direito de retrocessão. 
Embora até recentemente prevalecesse o entendimento segundo o 
qual a retrocessão seria direito de natureza pessoal, tal entendimento tem 
sido revertido tanto na doutrina quanto na jurisprudência, inclusive do STF.
OBS: A examinadora de direito administrativo entendia ser direito pessoal 
(não sei se mudou!).
Cumpre anotar que reconhecer ao ex-proprietário o direito de 
recuperar o bem expropriado e não afetado a destino público não significa 
que não lhe deva ser oferecido o bem (art. 519 c/c art. 513 CC). O direito 
de preferência constitui direito pessoal do expropriadode lhe ser oferecido 
pelo expropriante o bem desapropriado não aplicado à finalidade pública, 
pelo preço atual da coisa, sob pena de perdas e danos.
Salienta-se que os arts. 518 e 519 do CC são disposições válidas, 
constitucionais. Inconstitucional seria negar ao ex-proprietário o direito de 
retrocessão, isto é, de reaver o bem. Há, no entender de CABM, 
simplesmente dois direitos, alternativamente (excludentemente) postos á 
disposição do expropriado. Um advindo da CF e outro do CC. Com efeito, se 
houver violação do direito de preferência (art. 519 CC) o expropriado tanto 
poderá pleitear perdas e danos, quanto optar pela ação de retrocessão, a 
fim de reaver o bem. Entende que a retrocessão é direito real, e não direito 
misto (# MSZDP).
A obrigação do expropriante de oferecer o bem em preferência nasce 
a partir do momento em que se possa depreender que o expropriante 
desistiu de destinar o bem a finalidade pública. A maioria esmagadora da 
jurisprudência, entende que tal desistência deve ser examinada caso a caso 
e deduzida de indícios ou fatos concretos. Ex: cancelamento do plano de 
obras, abertura de licitação para vender o bem expropriado, etc.
Finalmente, cumpre salientar que é impossível cogitar de ação de 
retrocessão relativa a bens revendidos pelo Poder Público no caso de 
desapropriação para fins urbanísticos.
Prescrição – violado o direito de preferência, o expropriado dispõe 
de cinco anos para intentar a ação pleiteando perdas e danos (prescrição 
qüinqüenal contra a Fazenda Pública).
Já o direito de natureza real, de reaver o bem (retrocessão), para a 
maioria da doutrina prescreve em 10 anos (art. 205 CC).
Perdas e Danos – A violação do direito de preferência confere 
ao ex-proprietário direito a perdas e danos, que consistem na diferença 
entre o valor pelo qual readquiriria o bem se este lhe houvesse sido 
oferecido e o valor atual dele, além de lucros cessantes que possam ser 
comprovados (posição de CABM). Entretanto, a jurisprudência tem repelido 
o direito aos lucros cessantes, só os admitindo diante de prova cabal de sua 
ocorrência. O direito de preferência é transmissível (entendimento do STF).
OBS: Questão interessante : se o bem expropriado foi aplicado a uma 
finalidade pública mas, posteriormente, foi dela desligado, persiste ou não o 
direito do ex-proprietário de ser afrontado para readquiri-lo?
Celso Antonio entende que não, porque nem a CF nem o CC dispõem que, 
efetuada a desapropriação, o bem expropriado tenha que estar vinculado ad 
perpetuam a um destino público. Se as razões justificadoras da 
desapropriação existiam e prosperaram, não há por que infirmar ou ensejar 
que se infirme propriedade pela qual o Poder Público pagou devidamente a 
justa indenização ao expropriado.
BOA SORTE AMIGOS!!!!!!!!!
Serviço público. Natureza jurídica. Espécie. Estrutura. Manifestações – o servidor público. 
Noção. Conceito. Fonte normativa. Regimes. Espécies. Vínculo funcional. Cargo. Função. 
Provimento. Desprovimento. Direitos. Deveres. Responsabilidade. Agentes públicos. Conceito. 
Características. Classificação. Espécies. (Sinéia ) 
Bibliografia: Carvalho Filho/ Di Pietro/ Hely Lopes .